贸易安全视角下中国贸易管制执法的风险审视

（一）中国贸易管制执法的现行做法

我国目前贸易管制的主管部门众多，包括商务部、国家质检总局、环保部、农业部、林业局、卫生与计划生育委员会、文化部、国家体育总局、工业和信息化部、国防科学技术委员会、国家食品药品监督管理局、国家新闻出版广播电影电视总局、中国人民银行总行、国家发展和改革委员会、国家文物局、国土资源部等。涉及的商品种类具有各自行业特点，均不相同，如环保部涉及固体废物、有毒化学品，农业部涉及农药、兽药，林业局涉及濒危野生动植物种等。除涉及检验检疫管理外，大部分管制要求涉及的商品是相互单列没有交叉的，但个别管制商品有重合，如进口废纸，目前需要三种管制要求，即环保部门审批的《废物进口许可证》，商务部门签发的《自动进口许可证》，检验检疫部门签发的《入境货物通关单》。（注：徐台宁：《海关贸易管制法律问题研究》，中国政法大学硕士学位论文，2010年。）

在我国对外贸易管制法律体系的框架结构中，进出口许可制度是一项基本制度，它在商务部等贸易管制主管部门表现为部门的审批权，主管部门与进出口企业间形成行政许可法律关系。海关与主管部门之间是决策制定者与具体执行者的关系，与企业之间是管理与被管理的关系。贸易管制的实际履行是通过商务部门及国家其他行业主管部门根据其工作职责对进出口商品的数量、品质做出限定，或为其所承担的国际公约义务等方面做出各种规定，发放各类许可证件，最终由海关等机构通过执行验核相关机构签发的进出口许可证件和其他单证，对实际进出口货物的合法性进行监督管理。

以进口废物管理为例，海关贸易管制的执法依据包括《固体废物污染环境防治法》《废物进口环境保护管理暂行规定》《限制进口可用作原料的废物目录》《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》等。废物利用单位向环境保护部门提出废物进口申请，由国家环境保护总局批定的机构审查批准，取得国家环境保护总局签发的“进口废物批准证书”后组织进口。进口废物运抵口岸后，口岸商检机构凭此证及其他必要单证受理报验，经检验未发现不符合环境保护要求的，向报检人出具“中华人民共和国入境货物通关单”，海关则凭有效“进口废物批准证书”及“中华人民共和国入境货物通关单”办理通关手续放行。

表14-1　部分贸易监管证件名称代码（注：根据海关内网资料整理。）

表14-2　部分监管证件对应的贸易管制措施（注：根据海关内网资料整理。）

（二）中国贸易管制执法存在的风险因素

1.应对国际贸易新变化的能力不足引发的风险

长期以来，贸易管制主要是对进出口商品进行数量限制配额管理。近几年来，虽然其涉及的商品目录范围有所减少，但由于执法业务量连年高速递增，使得贸易管制执法传统职能的业务量大幅增加，且监管要求更高、难度更大。同时，贸易管制执法的范围日益拓展，除传统比较重视的进口管制外，出口管制的地位也不断提升；生态保护、食品安全、技术标准、资源和濒危动物保护、国家安全、反恐、防扩散的监管任务越发繁重；对履行国际公约的军品、易制毒化学品、废物、农药、消耗臭氧层物质、两用物项和技术等方面的监管责任进一步突出，贸易管制执法正面临传统职能不断加重同时非传统职能逐渐增加的双重挑战。（注：徐台宁：《海关贸易管制法律问题研究》，中国政法大学硕士学位论文，2010年。）由于贸易管制涉及面广，政策规定调整频繁，即决认定专业性强，而逃避贸易管制禁限管理的手法不断翻新，特别是在贸易安全机制尚不完善、贸易便利有可能存在隐患的情况下，如何降低监管风险进而处理好执法监管中高效运作与严密监管的关系，对海关等机构的执法能力提出了很大的挑战。

此外，由于进出口商品的种类几乎涉及了所有的领域，因此贸易管制措施也几乎涉及了所有行业。贸易管制的技术性、基础性、复杂性特别突出。某些贸易管制措施比较专业，对于执法人员自身的专业知识要求较高。如化工产品，一般只有具备化工相关专业知识的执法人员才能较准确地对该类商品进行审核。但目前各执法机构内部从事贸易管制工作的配备力量薄弱，专家队伍的建设和发展比较缓慢，特别是基层单位从事贸易管制执法人员无论从数量、结构还是专业素质方面都存在明显的差距。（注：陈立国：《贸易管制职能实现的障碍分析及对策研究》，海关内网资料。）

2.“被动执法”和“机械执法”的错误倾向引发的风险

由于具体负责执行相关贸易管制政策，直接面对受贸易管制政策影响的广大进出口企业，详细掌握着进出口商品数量及其结构等庞大的第一手统计数据，使得海关等执法机构完全有条件、有能力、有优势对国家贸易管制政策的制定提出具体建议和趋势分析，并为国家调整优化外贸战略提供有力的决策支持。但从海关贸易管制的执法实践看，海关对于完成年度税收任务往往极为重视，并在审单、征税、稽查等业务方面投入大量的人力和物力，贸易管制执法方面的资源分配相对较少。同时海关在日常工作中接触到的涉及贸易管制工作的各类证件种类繁多，涉及的商品成千上万，证件、商品与各项具体措施结合到一起更是一个庞大的组合，贸易管制执法人员的主要精力陷入对进出口相关单证日常的事务性、程序化审核中，“被动执法”“机械执法”成了海关在贸易管制工作中的写照，在贸易管制政策和外贸战略制定等方面提供宏观决策参考的态度不够主动，成果不明显。（注：林群波：《我国海关贸易管制工作现状及对策研究》，海关内网资料。）这容易导致贸易管制政策制定机构难以获得准确及时的反馈，一些过时甚至错误的措施无法得到快速纠正。

3.内外沟通协调的阻滞不畅引发的风险

贸易管制涉及领域众多，主管部门相对纷繁复杂，涉及的商品种类具有各自行业的特点，如环保部涉及固体废物、有毒化学品，农业部涉及农药、兽药，林业局涉及濒危野生动植物种等。由于政府主管部门对商品实际进出口状态和一线执法监管状况不甚了解，为避免失职，往往倾向于选择“宁严勿漏”的管理理念，政策出台具有明显的本位主义，管理思路和管制要求往往会与实际情况不符。（注：例如，2006年商务部曾制定出台《易制毒化学品进出口管理规定》，将含易制毒化学品的混合物均纳入管制范围，且未明确比例要求。这就意味着类似油漆、稀释剂等在生产、生活中被广泛使用的常用商品，因必然少量含有甲苯、乙烯等易制毒化学品，而导致其出口都需凭出口许可证验放。固然对易制毒化学品加强了管制，但也造成了大量油漆、稀释剂类化学品通关受阻。参见陶黎：《贸易便利化影响下我国海关贸易管制价值取向的转变》，海关内网资料。）这导致海关等执法机构在执行贸易管制措施的过程中，经常会遇到对于具体贸管政策的解释需要与相关部门进行沟通的情况。但是在现实工作中，往往由于各部门之间执法认识的不同以及执法能力、执法水平存在差距，使海关等执法机构在与其他相关政策主管部门就贸易管制政策进行沟通和协调时产生障碍。（注：例如，上海某公司曾向海关申报进口一种名为“消疤灵软膏”的货物，该软膏呈软管包装，是一种涂覆在皮肤上使用的外用药膏。根据《协调制度》归类原则，海关要求按零售包装的药品归入税目3004，进口需验凭药品监督管理部门出具的《进口药品通关单》才能放行。但是该产品的主管部门——国家食品药品监督管理局却将其作为医疗器械归入了税目9018，因此上海市药品监督管理局以其属于医疗器械范畴为由，拒绝为企业办理《进口药品通关单》。经多方协调，国家食品药品监督管理局同意口岸药品监督管理局根据海关意见，为相关企业办理《进口药品通关单》，才使问题最终得以解决。参见黄晓芸等：《关于完善进出口贸易管制编码化管理的若干思考》，《上海海关学院学报》2009年第3期。）较大比例的工作精力投入到了与各贸管立法部门的协调沟通，一定程度上影响了相关贸易管制政策和措施实施的有效性。有时海关等执法机构在查扣了相关货物后，由于与相关主管部门之间协调不畅，导致案件久拖不决，甚至引发诉讼风险。

与此同时，在海关等执法机构内部，贸易管制执法体系合力作用也不明显，信息的流转和信息共享还存在较多问题，如海关贸易管制部门与关税、风险、审单、缉私、稽查、加贸等部门之间缺乏有效的衔接，对货物实际验放、货物存在争议的管理等环节支持保障力度不够，也在一定程度上影响了贸易管制执法的整体效能。

4.执法程序和行为的不规范引发的风险

目前的贸管管制法律系统中国家有关行政主管部门是通过制定部分的、未成体系的具体的政策和法规来解决进出口贸易中的问题，其中程序化的规定基本没有涉及，直接导致贸管政策的实现往往无章可循。由于海关等执法机构缺乏一部规范贸易管制工作程序的立法，要求提供许可证件在什么情况下作出、作出时对企业的告知如何履行、企业不能提供许可证件时执法机构如何决定，等等，在实际操作中处于无法可依、执法不统一的状态。（注：杨宇：《试论当前海关处罚贸易管制违法行为之法律规定的现状、不足和完善途径》，海关内网资料。）

以海关为例，尽管海关总署为规范海关贸易管制执法，曾于2004年制定出台了《海关贸易管制规程》，但它只是海关内部规范性文件，效力层次低，并且对诸如超过许可证审核具体时限后的责任认定等没有做出具体规定，使得海关在具体执法过程中面临潜在的执法风险。（注：例如，上海海关曾发生一起两用物项进口许可证管理引发的行政诉讼案件。因涉嫌出口敏感物项商品，海关要求企业提供出口许可证或不属于管制范围的相关证明。原告不能提供相关证明，遂申请退关退货，但海关没有接受，在2年内也未予办理退关退货手续，企业遂以海关行政不作为为由提起行政诉讼。虽然该案最终因涉及国防、外交利益，属于国防、外交有关的国家行为，不属于行政诉讼受案范围而驳回起诉。但从中反映了问题，即海关在上述情况下不予办理退关退货手续，并无明确和公开的法律依据，承担了不应有的行政执法风险。）此外，随着通关系统参数化程度不断提高，一线执法人员对参数依赖性不断增强，有的关员对相关政策不了解，系统有提示的就审核证件，系统未提示的就给予放行，给海关贸易管制执法带来较大的系统性风险。（注：龙泉霖：《贸易管制当前存在的问题及其在综合治税中的作用》，海关内网资料；徐台宁：《海关贸易管制法律问题研究》，中国政法大学硕士学位论文，2010年。）随着国家出台的贸易管制政策越来越多、越来越复杂，很多在规定中有明确规定的事项却很难对其进行HS编码化，这就造成了关员在实际监管过程中无法作出迅速而准确的判断，也在一定程度上造成了执法偏差。如2009年新的许可证管理规定中增加了混合物中含有许可证商品需按许可证商品管理的新规定，使许可证商品与HS编码不再如以往可以一一对应，造成了实际监管中，很多现场海关都对此产生了执法困惑，在事实上形成了监管漏洞，容易为不法企业逃避许可证件监管提供空间和条件。

5.信息化应用程度相对狭窄引发的风险

运用信息化技术，研发电子系统发展自动化审核监管，是提高贸易管制执法效率、实现严密监管与高效运作统一的有效手段。例如，对于大部分贸易管制措施，海关通过细化分解贸易管制商品目录，在H2000通关管理系统中对7500多种商品设置了30余种监管证件代码，占全部商品编号的60%以上。在现场的实际审单过程中，执法人员很大程度上还是依赖于H2000系统的审证提示，以此为基础审核货物是否需要提供相应的监管证件。

但是，到目前为止，受制于技术及其他一些客观条件的约束，还有相当一部分贸易管制的政策和措施无法通过监管证件的代码化充实进H2000的参数数据库中，如《医疗用毒性药品进出口批件》《军品出口许可证》《人类遗传资源材料出口、出境证明》等。这在当前的确给执法机构特别是现场执法人员造成了很大的困惑，给其审核带来了一定的困难。由于不能准确掌握这些未联网核查证件的发证情况，难以杜绝使用伪证、变造证件事件的发生。