抗战爆发后新闻统制制度的日趋强化

二、抗战爆发后新闻统制制度的日趋强化

抗日战争爆发后，国民党的新闻统制政策虽然在抗战初期一度较前缓和，但在1938年10月武汉等地沦陷前后，其新闻统制思想与政策又开始继续发展。

1938年7月2日，国民政府公布施行《抗战建国纲领》，强调言论出版自由须限于法律范围之内。1939年3月，国民党制定与公布了《国民精神总动员纲领》、《国民精神总动员实施办法》，提出“意志集中，力量集中”、“民族至上，国家至上”、“军事第一，胜利第一”等口号，大力开展一个党、一个主义、一个领袖的宣传，“要求国民全体的思想，绝对统一集中于国家至上民族至上与军事第一胜利第一两义之下，不容其分歧及怀疑，不容作其他之空想空论”。要求一切思想言论和行动，不能“违反国民革命最高原则之三民主义”，不能“鼓吹超越民族之理想与损害国家绝对性之言论”，即一律以国民党的意志为准绳，“纷歧错杂之思想必须纠正”，如果“有违此义，则一体纠绳”^[9]。

战时新闻检查法令的大量颁布和战时新闻检查制度的日趋完备，是抗战时期国民党政府新闻统制立法活动的主要内容和最重要的特点之一。

抗战爆发后，鉴于中国进入战时状态，国民党政府“名正言顺”地颁发了一系列战时新闻检查法令，建立和健全战时新闻检查制度。

1937年8月12日，国民党中央常委会议修正通过了《新闻检查标准》，有关新闻出版的禁载事项进一步扩大。该《标准》对军事、外交、地方治安和社会风化4类新闻规定了13项禁载内容，其中有些确与战事有关，但也有些与战事无关，如禁载“对于中央负责领袖加以无事实根据之恶意新闻及侮辱，以损害政府信用者”。这次会议还通过了《检查书店发售违禁出版品办法》，规定：“凡经中央通过查禁之出版品，由各省、市政府印制禁售出版品一览表，每周分发各书店一次，通知不得发行或出售。”

1938年7月21日，国民党中央执委会常务会议通过了《修正抗战期间图书杂志审查标准》，把反对国民党的主义、政纲和政策等8项内容认定为反动言论，把曲解国民党的主义、政纲和政策等7项内容认定为谬误言论。这次会议还通过了《战时图书杂志原稿审查办法》，同年12月22日对该办法又作了若干修正。根据这一《审查办法》，国民党中央特组织中央图书杂志审查委员会，各大都市或省会成立地方图书杂志审查委员会，对图书杂志采取原稿审查办法。1939年后，国民党政府进一步强化其战时新闻检查制度。4月，蒋介石亲下手令给国民党中央宣传部和军事委员会，布置加强新闻检查。此后，国民党政府对所有未经原稿审查的书刊一律予以取缔。5月4日，国民党中央常委会议修正通过了《图书杂志查禁解禁暂行办法》。5月26日，军事委员会拟定了《战时新闻检查办法》，自6月1日起由行政院训令通行。根据这一办法，由原军事委员会新闻检查机构改组而成立的战时新闻检查局于6月4日成立，“集中管理战时全国新闻检查事宜”。与此相应，各省、市成立战时新闻检查所，重要县、市成立战时新闻检查室。

6月14日，内政部颁布《印刷所承印未送审图书杂志原稿取缔办法》。9月15日，国防最高委员会颁布《对于新闻发布统制办法》。10 月24日，国民政府训令行政院、军事委员会施行《调整出版品查禁手续令》。12月9日，军事委员会指令核准施行《战时新闻违检惩罚办法》。此外还颁发过有关战时新闻检查局的组织大纲、服务规则、办事细则、审查室规则和各省市、各重要县市的战时新闻检查机构等一系列法律性文件，先后建立起各省、市的战时新闻检查所、重要县、市的战时新闻检查室，形成了一个严密的战时新闻检查网。

40年代后，国民党当局开始以政府的名义管制新闻出版事业，因而有关新闻出版检查的法律、法令的发布机构也不再是国民党系统的机构，而是国民政府及其组成部门。1940年9月6日，以国民政府名义颁发的《战时图书杂志原稿审查办法》出台。这一办法与1938年由国民党中央发布的同名文件的不同处是：中央图书杂志审查委员会改而隶属于国民政府行政院，地方图书杂志审查委员会也改而隶属于各地方政府。

为了加强对新闻记者的控制，国民政府还于1943年2月15日颁布了中国历史上第一个专门管制新闻记者的法律《新闻记者法》，后又颁布《新闻记者法施行细则》。《新闻记者法》不仅规定了新闻记者的资格、权利和义务，还明确规定所有新闻记者都必须加入当地的新闻记者公会，而新闻记者公会则由各级社会行政机关主管。这一试图将新闻记者间接地置于政府管制之下的规定，自然要遭到新闻界内外的一致反对，从而使这一法律未能付诸施行。

国民党政府还以抗战时期为国家非常时期为由，颁布非常法律、法令，对新闻传播活动严加限制。1942年3月，国民政府颁布了《国家总动员法》。这一法律自5月起施行，明文规定：“本法实施后，政府于必要时，得对人民之言论、出版、著作、通讯、集会、结社，加以限制。”（第23条）“本法实施后，政府于必要时，得对报馆及通讯社之设立，报纸通讯稿即其他出版物之记载，加以限制、停止，或命令其为一定之记载。”（第22条）。1943年后，国民党当局还规定了各类地区设立报社、通讯社的限定数额：“在人口50万以上之省政府或市政府所在地，及其近郊地区，以报社5家、通讯社3家为原则。”“在人口未满50万之省政府或市政府所在地，及其近郊地区，以报社3家、通讯社2家为原则。”“在前二款以外之重要城市，以报社2家、通讯社1家为原则。”“在县政府或设治局所在地，以有报社1家为原则。”“逾额得限制增设。”^[10]此外，国民党中央还曾于1939年向各地党部发布的《关于防制异党活动办法》规定，没有国民党党员参加的报纸要限制创刊，各地党部及警察局、新闻邮电检查部门对“内容反动”的宣传品应随时查禁乃至封闭，各地印刷、派报、运输等与报纸出版有关的行业要抵制“异党”报刊的出版发行。

抗战胜利后，国民党的新闻统制思想和政策在新的历史条件下又得到进一步的发展。1946年1月1日，蒋介石发表元旦广播演说《告全国军民同胞书》，打着“和平建国”的旗帜，继续鼓吹“国家统一”的论调，强调要“巩固国家的统一，实现全民的政治，以竟建国的全功”^[11]。1947年公布的“宪政时期”的《宪法》，也同样规定“人民有言论、讲学、著作及出版之自由”，“为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益”等情况下须用法律加以限制。因此，抗战胜利后，国民党政府虽然在表面上多次作出给予人民言论出版自由的许诺，但并不准备将这些许诺付诸实践，而是继续其对新闻界实施全面统制的反动政策，制定与颁发新闻统制法规，强化新闻统制制度。

抗战胜利之初，国民党政府在广大的收复区则以“除奸”为名，堂而皇之地实行新闻统制政策，重建新闻统制制度。1945年9月27日，国民政府行政院颁布《管理收复区报纸、通讯社、杂志、电影、广播事业暂行办法》，规定：敌伪新闻事业一律查封，其财产由中宣部会同当地政府接收管理；收复区报纸、通讯社自政府正式接收日起，应一律重新登记，非经政府核准不得先行出版；杂志之登记由政府斟酌各地情形办理；收复区出版之报纸及通讯社稿，在地方尚未完全平定以前，应由当地政府施行检查。根据这些规定，国民党当局在广大收复区重新恢复了同战前大体一致的新闻统制局面，国民党新闻事业网在接收敌伪新闻业财产的基础上迅速重建，而进步的新闻事业则因无法通过国民党政府的核准登记而失去了生存与发展之地。更令正义之士所不齿的是，新闻出版检查在收复区照样施行。

在西南、西北等战时国民党统治地区，由于新闻出版检查制度已为新闻界内外所深恶痛绝，新闻界内外进步人士早在1944年抗日战争转入反攻阶段后就开始发出废止战时新闻出版检查制度的呼声，并迫使国民党政府作出一定程度的让步。4月19日，国民党中宣部举行外籍记者招待会，公开承认过去的检查办法有失当之处；同月，国民党当局向中外新闻界宣布要放宽审查尺度，保障言论自由；6月20日，国民政府颁布《战时出版品审查办法及禁载标准》，放宽禁载标准，并将审查方式改为事前审查（原稿审查）和事后审查（印刷品审查）两种，“凡图书及不以论述军事、政治、外交为目的的杂志，由著作人或发行人自行审查”。8月7日，国民党政府宣布废止1940年颁行的《战时图书杂志原稿审查办法》。1945年8、9月间，重庆、成都、昆明、桂林等地的新闻出版界掀起“拒检运动”后，国民党当局不得不作出让步，于9月17日在国民党中央常委会议上通过《废除出版检查制度办法》，规定自10 月1日起，除收复区外，废除《战时出版检查办法及禁载标准》。但是，这一法令既然有收复区例外的规定，其实施的范围就十分有限了，因为收复区不仅幅员辽阔，而且还是新闻出版事业荟萃之地。还需要进一步说明的是，即使在西南、西北地区，新闻出版检查制度也并未被扔进历史的垃圾箱，不久后又运用“借尸还魂”的手法重新恢复。

1946年内战爆发后，特别是1947年内战发展到最后激战阶段后，国民党当局借口非常时期，颁布了一大批非常法规，将人民的言论出版自由权利剥夺殆尽，将新闻统制制度强化到令人恐怖的程度。

1946年5月，国民政府制定《维持社会秩序临时办法》，并以此为借口，对坚持进步立场的报刊及出版机构大肆摧残。至8月，全国有263家言论机关被无理查封。1947年7月4日，国民政府颁布《国家总动员案》，下达“戡乱动员令”。7月19日，国民政府又颁布了《动员戡乱完成宪政实施纲要》18条，对人民的一切基本权利均严加管制，使一切镇压措施均得以借“戡乱”之名而合法化。7月间，国民党当局还制定与颁布《剿匪总动员宣传计划纲要》，转饬所有的新闻机构遵照执行。

9月5日，行政院临时会议通过《新闻纸杂志及书籍用纸节约办法》，以节约纸张为名，限制报刊的出版与登记。《新闻纸杂志及书籍用纸节约办法》规定，各地报纸均须缩减版面，最高不超过两张；杂志的篇幅也同样缩减，周刊不得超过16页，半月刊不得超过32页，月刊不得超过64页；对于无充分资金、固定地址的报纸、杂志，严格限制其登记。10月，国民政府国防部下令恢复“戒严地区”的邮电检查，凡认为与审查标准相抵触的书报刊，一律在邮局秘密查扣没收，不准发行。

1948年下半年后，国民党统治的垮台指日可待，国民政府及有关部门又颁发了一批更为严密的新闻统制法规。6月，内政部、国防部共同制定了《军事新闻采访发布实施暂行办法》，后经行政院核准，改名为《动员戡乱期间军事新闻采访发布办法》通令施行。该办法规定：各报社、通讯社及杂志社刊登军事新闻以采用国民政府国防部政工局军事新闻发布组的稿件为原则，凡各报社、通讯社及杂志社自行采访的军事新闻未得证实者，非经事先询明当地军事新闻发布机构后不得发布。一纸法令垄断了国统区内军事新闻的报道权利。1949年6月，国民政府颁布《惩治叛乱条例》，规定：散布谣言或传播不实的消息（实际上是指一切对国民党统治不利的消息），可判处7年以上的有期徒刑直至无期徒刑。

令人发噱的是，正是在大打内战的1947年，国民党政府还玩弄了一场“行宪”骗局，宣称中国已进入“宪政”时期。与“行宪”活动相顺应，国民党中央在实行新闻统制活动中退居幕后牵线人的角色，不再以国民党中央的名义颁布具有法律效力的规定或命令。国民政府行政院于1947年6月1日成立新闻局，接替国民党中央宣传部主管全国新闻事业，规定各地报社、通讯社、杂志社原应寄送中宣部的出版品一律改寄行政院新闻局。有关新闻统制的法律或法令也开始全部由国民政府或其职能部门出面颁布。《出版法》也随之第二次进行修正。1947年10月31日，国民政府公布《出版法修正草案》。《出版法修正草案》不仅集以往新闻统制经验之大成，还增加了“出版品不得妨害本国或友邦之元首名誉之记载”等新规定，禁绝人民对蒋介石的揭露与批评。为了与其实施宪政的骗局相适应，该《草案》将原规定的“出版品不得为意图破坏中国国民党或违反三民主义的言论或宣传之记载”改为“不得为意图颠覆政府或危害中华民国者”的“言论或宣传之记载”。此外，《草案》还删去了原有的罚则，规定出版物违法一律按刑事法规的规定予以处罚。《草案》公布后，包括国民党派系报刊在内的大部分报刊都对此持不同意见，许多报界人士撰文予以批评。王芸生撰写的上海《大公报》社评《由新民报停刊谈出版法》，对国民党政府的出版法的反动性质与作用作了大胆的揭批与清算，明确主张将《出版法》废弃。文章说：“出版法，是个枝节性质的法律，我们敢冒昧地说，其有不如其无。这个法，是袁政府时代的产物，国民政府立法院虽略有修正，而大体仍因其旧，实是一件憾事。因为言论与发表的自由，是人民的基本权利之一，宪法例有保障的规定。出版法的立意，乃在限制言论与发表的自由，这与保障民权的精神是不合的。”^[12]

抗战胜利后，国民党政府对新兴的广播事业的统制也因有关法规的日趋完备而进一步加强。1946年2月14日，国民政府交通部依照《电信条例》的规定，制定与颁布了《广播无线电台设置规则》，后5次进行修正；9月7日，国防部会同其他有关部门商讨取缔外人在华设立的广播电台的实施办法，并拟订了《取缔外国在华设立广播电台决议案》；11月21日，交通部电信总局颁发《取缔外国在华设立广播电台决议案》。1948年1月15日，国民政府国防部颁布《军用广播无线电台设置与管理暂行办法》；3月22日，上海电信局公布交通部颁发的《广播无线电收音机取缔规则》；4月5日，交通部公布《广播无线电收音机登记规则》。

根据上述法规的规定，广播电台分为3类：交通部所办的广播电台为国营台，其他政府机关所办者为公营台，中国公民及完全华人组织、公司、厂矿、学校和团体设立者为民营台。凡欲设置广播电台者均须提出申请、由交通部核准并发给许可证，“凡外籍机关人民、非完全华人组织设置之公司、厂商、学校、团体，依律不准在中国境内设立广播电台”。“广播电台之分布，每省不得超过十座，并以散布各市县为原则；特别市除上海市不得超过十座外，其余每市不得超过六座。民营广播电台在上列各项数目中不得超过半数。”当然，上述内容均为原则性的规定，在实施中有所变化。如外人设立的广播电台，根据1946年9月国防部等部门制定的《取缔外国在华设立广播电台决议案》，允许美军广播电台继续活动。广播电台播音节目仍以新闻与教育内容为主，上述内容不得少于日播音时间的4／10，商业报告不得超过日播音时间的2／10。广播节目的内容必须经有关部门事先审查。