新闻统制制度的建立

一、新闻统制制度的建立

1927年国民党反动统治建立后，立即实行以统制为本的新闻政策，并利用政权的力量、通过法律手段，很快就建设起一个以统制为本的新闻法律制度，简称新闻统制制度。

国民党政府在政治上的一个重要特点，就是举起孙中山的三民主义的旗帜，在表面上不得不承认人民享有言论出版的自由权利，在1928年国民党政府建立不久即发布开放“言禁”的通电。但与此同时，国民党又提出了“以党治报”的方针，要求国统区所有的新闻事业，包括非国民党的新闻事业，都必须接受国民党的思想指导和行政管理。

据此，国民党及其所谓国民政府制定与颁行了一大批实行新闻统制的法律、法令，建立新闻统制制度。

1928年6月间，国民党中央制定与公布了具有法律效力的《指导党报条例》、《指导普通刊物条例》、《审查刊物条例》。根据上述3个条例的规定，所有报刊均须绝对遵循国民党的主义与政策，服从国民党中央及地方党部的审查。这3个条例的颁行，是国民党政府开始实行新闻统制法律制度的标志。1929年1月10日，国民党中央执委会常务会议通过了《宣传品审查条例》。该《条例》规定，包括“党内外之报纸及通讯稿”在内的7类宣传品均须接受国民党中央及各级党部宣传部的审查。“各省、各特别市党部宣传部应负审查其所属区域内一切宣传品之责，并将审查意见检附原件呈报中央宣传部核办。”“各级党部及党员印行之宣传品及与宣传有关之刊物，均须一律呈送中央宣传部审查。”报纸、通讯稿等宣传品须呈送国民党中央宣传部审查，凡宣传共产主义、反对国民党政纲、政策的宣传品须予以查禁、查封或究办。

1929年8月，国民党中央政治会议修正通过了国民党中央第31次常会备案的《出版条例原则》。这一具有法律效力的文件，旨在“防止不正当出版品之流行”，即杜绝一切不利于国民党统治的报刊、图书等出版物。根据《出版条例原则》的规定，报纸、书籍等一切出版品，在首次出版前，均须向国民党政府有关机构履行登记审核手续，凡宣传反对国民党的思想、违反国民党政府的法令、“妨害治安”和“败坏风俗”的出版物不得登记。

9月5日，国民党中央执委会第33次常务会议又通过了《日报登记办法》，同月23日召开的国民党中央第37次常务会议再作修正。该《办法》规定，“在出版法未颁布以前，各种日报均须遵照本办法办理登记”，登记机关为各省、特别市党部宣传部，“登记之最后审核，由中央宣传部办理之”。“凡登记手续办理完毕之日报，由各省党部宣传部、各特别市党部宣传部给予收据，经中央宣传部审核决定后，发给日报登记证。”“凡登记不合格或不履行登记之日报，得由当地高级党部呈准中央宣传部，禁止出版。”“日报经登记合格后，如发见有反动之言论，经当地党部之检举，上级党部之审查确实，中央宣传部之核准者，得撤销其登记资格，禁止出版。”

1930年12月16日，国民政府公布《出版法》，将其施行的种种新闻出版统制手段用法典的形式确定下来。1931年10月7日，国民政府内政部公布《出版法施行细则》，将《出版法》中的条款进一步具体化^[1]。这部综合性的新闻出版法典共6章44条，对报刊等各类出版物及其发行人、著作人、编辑人作了明确的法律界定，对报刊的创办、报纸的出版以及报刊的禁载事项以及违反《出版法》行为的行政处分和法律惩罚，均作了详细的规定。

根据《出版法》的规定，报刊的创办实行登记审核制度。值得注意的是，仅就《出版法》有关规定的字面含义而言，报刊的创办似乎改成了登记制度。《出版法》第7条规定：“为新闻纸或杂志之发行者，应于首次发行期十五日前，以书面陈明下列各款事项，呈由发行所所在地所属省政府或隶属于行政院之市政府，转内政部声请登记：一、新闻纸或杂志之名称；二、有无关于党义党务或政治事项之登载；三、刊期；四、首次发行之年月日；五、发行所及印刷所之名称及所在地；六、发行人及编辑人之姓名、年龄及住所，其各版之编辑人互异者，并各该版编辑人之姓名、年龄及住所。”“新闻纸或杂志在本法施行前已开始发行者，应于本法施行后二个月内，声请为前项之登记。”但是，根据1931 年10月颁布的《出版法施行细则》的规定，报刊发行人在提出申请登记后，仍与以前一样要经过一番审核手续：“各省政府或隶属于行政院之市政府，对于依照出版法第7条规定之声请事项，应于接到声请登记文件后5日内，拟具初审意见，转向内政部声请登记。”“内政部对于依照出版法第7条规定之声请事项，于核准后填发登记证。”1937年7月修正公布的《出版法》与《出版法施行细则》，进一步规定地方主管官署在审核报刊的登记申请时，“应送当地同级党部审查”，“内政部接到前条登记文件，应送中央宣传部审查同意后发给登记证”。

《出版法》还规定了新闻出版物的禁载事项，一是“意图破坏中国国民党或违反三民主义者”，二是“意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者”，三是“意图破坏公共秩序者”，四是“妨害善良风俗者”，五是“登载禁止公开诉讼事件之辩论”，六是“战时，或遇有变乱及其他特殊必要时”“关于政治、军事、外交或地方治安事项之登载”。

从表面上看，这部《出版法》较晚清、袁世凯时期颁布的同类法律稍为宽松，如对违法行为的处罚最重的为有期徒刑1年，但由于文字写得十分空泛，解释权力又操于执法机关手中，因而执法者在实际操作时可作任意解释，给报刊强加罪名。更为险恶的是，《出版法》还规定凡违反《第四章·出版品登载事项之限制》者，如果“其他法律规定有较重之处罚者”，将依据其他法律规定予以处罚。而所谓的其他法律指的是什么呢？即国民党政府在这一时期颁布施行的《暂行反革命治罪法》（后修正为《危害民国紧急治罪法》）、《中华民国刑法》、《戒严法》等法律。这些法律文本无不载有严惩一切不利于国民党统治的宣传出版活动的条款。《中华民国刑法》及其实施细则《中华民国刑法施行条例》规定了意图破坏国体、变更国宪、颠覆政府者的内乱罪，以及妨害国交罪、妨害秩序罪、思想罪、意图罪等，使新闻报道与宣传活动处于临深履薄之境地。如侮辱或意图侮辱外国元首或代表者将被认定为犯有妨害国交罪，只要外国政府请求，国民政府就要依法论罪。以文字、图画等形式“煽惑他人犯罪者”、“煽惑他人违背法令或抗拒合法之命令者”，以及“煽惑军人不执行职务，或不守纪律，或逃叛者”，也将受到法律制裁。《危害民国紧急治罪法》及《危害民国紧急治罪法施行条例》规定，“以危害民国为目的”，“煽惑军人、不守纪律、废弃职务或与叛徒勾结者”，或者“煽惑他人扰乱治安或与叛徒勾结者”、“以文字、图画或演说为叛国之宣传者”，均可处以极刑，最轻也是无期徒刑。“以危害民国为目的，而组织团体或集会或宣传与三民主义不相容之主义者”，也将被处以5年以上15年以下的有期徒刑。《戒严法》规定，在戒严地区最高司令官有权取缔认为妨害其军事行动的报刊等出版物。

此外还值得一提的是，1931年6月1日国民政府公布施行的《中华民国训政时期约法》第15条规定：“人民有发表言论及刊行著作之自由，非依法律不得停止或限制之。”^[2]根据这一国家根本大法，所谓人民拥有的言论出版自由权利，必须限制在上述严苛的法律范围之内。

1931年“九一八”事变后，国民党统治面临严重的危机。为了对付日益发展的进步新闻宣传活动，国民党统治集团大量汲取了德国、意大利等国家的法西斯主义的新闻思想与经验，以进一步严密控制新闻界。一是效法法西斯主义的“国家至上”的原则，利用民族危机，大肆鼓吹和提倡“国民”、“国家”、“民族”等抽象观念，进行所谓的“民族主义的新闻建设”，凡是反对国民党的新闻宣传，一律以危害“国家”、“民族”利益为由予以取缔与镇压。二是加强新闻界自身的控制力量，利用新闻的力量来实行所谓的“科学的新闻统制”^[3]，即按照法西斯主义的原则改造新闻事业，将国民党的新闻事业和非国民党的新闻事业统筹规划、统一管制。

1934年1月，国民党第四届中央执行委员会全体会议通过一项决议，明确规定中央宣传委员会在新闻界的任务是“集中经费于少数报纸，培养有力量之言论中心”，“对全国新闻界作有效之统制”^[4]。同年3月，国民党中央宣传委员会主任邵元冲在国民党新闻宣传会议上所作的开会词中进一步阐释道：所谓新闻统制，就是“一方面要希望自己的新闻宣传发生有力的表现，一方面要应付反党反宣传的新闻”，二者之间要通盘考虑，党内外间密切联络，以求脉络贯通，统一宣传^[5]。根据上述精神，国民党将强化其自身的新闻事业以获取“新闻最高领导权”作为新闻统制的核心，明确提出，“尽力增厚党的新闻业（党报及党的通讯社）之权威，充分培养其本能，使之自动发挥伟大的力量，取得新闻纸新文艺运动之最高领导权”，“彻底完成新闻一元主义（即纯粹党化新闻界———作者注）之任务”^[6]。

与此同时，国民党还实行积极影响非国民党的新闻事业的政策，将政治统制渗透于新闻业务活动之中，渗透于新闻从业人员的人事管理、新闻事业的行政管理以及新闻报道内容的审查等各个方面，从而“消灭反动报纸及通讯社，取缔灰色新闻及毒素新闻，淘汰肤浅落伍、桀骜不驯之新闻记者，其有冷酷无情、始终自外革命集团、绝无合作诚意者，尤不容留。限制非党系的新闻业侵略式的发展，干涉非党系新闻企业托辣司或迭而加形式”^[7]。1937年2月，国民党五届三中全会通过了《中国国民党新闻政策》，明确表示要“对于全国报业，实施有效之统治，分别予以切实之扶助或严厉之取缔”^[8]。

据此，国民党政府自1932年起颁布了一系列有关新闻检查的法令，将出版后审查制度改为出版前检查制度，史称新闻检查制度。

1932年11月24日，国民党中央执委会常务会议修正通过了《宣传品审查标准》。1933年1月19日，国民党中央执委会常务会议又通过了《新闻检查标准》、《重要都市新闻检查办法》两个文件，同年9月、10月又分别进行修正。之后又颁布了《检查新闻办法大纲》、《各省市新闻检查所新闻检查规程》、《各省市新闻检查所新闻检查违检惩罚暂行办法》等一系列有关文件。上述文件明确规定：“各重要都市遇有检查新闻必要时，经中央执行委员会常务会议核准，得设立新闻检查所，受中央宣传委员会之指导，主持各该地新闻检查事宜。”“凡在各省、市印行之日报、晚报、小报、通讯社稿及其增刊、特刊、号外等，于发行前均须将全部新闻一次或分次送各该新闻检查所检查。”新闻检查的范围，虽有“限于军事、外交、交通、地方治安及有关之各项消息”的规定，但在实际执行时则将一切新闻报道均列入检查范围之内。对于违检的报社、通讯社，则予以忠告、警告、有期停刊、无期停刊的惩罚。

自1933年起，国民党当局先后在上海、北平、天津、汉口等大都市设立新闻检查所，由当地党、政、军等三方机关派员组成。1934年2月21日，国民党中央政治会议又作出特别决议，对不服检查的报纸，军政机关有权予以一日至一星期停刊的处分或其他必要的处分，并由国民政府训令行政院、军事委员会施行。1935年，国民党当局还专门成立了中央新闻检查处，由贺衷寒担任处长，专事负责全国新闻检查工作。

对于图书杂志，国民党中央执委会常务会议于1934年4月5日通过《中央宣传委员会图书杂志审查委员会组织规程》，国民党中央宣传委员会于6月1日发布《图书杂志审查办法》，对文艺及社会科学等图书杂志实行出版前检查制度。根据《审查办法》的规定，国民党政府专门成立了图书杂志审查委员会，实行图书杂志原稿送审制度，并决定先在上海试行。1935年8月图书杂志审查委员会因《新生》周刊风波而暂时停止工作后，国民党政府在决定由内政部接收改组的同时，于同年12月决定成立由陈果夫担任主任的中央文化事业计划委员会，统一管制新闻、出版、教育、广播等所有文化事业。

国民党统治建立之时，正是中国广播事业进入蓬勃发展之日。广播法规的制定与颁行，也是国民党当局在这一时期新闻法制建设的一个重要组成部分。

在国民党统治时期，国民政府主管广播事业的行政管理机构，初为建设委员会。1928年7月，国民政府建设委员会公布《无线电台管理条例》，并设立无线电管理处，管辖中国境内和国际间包括广播电台在内的全部无线电事业。1929年后改为交通部。8月1日，国民政府交通部接管无线电事业，并在上海新建无线电管理局（后改名国际电信局），统管全国无线电事务。1936年，国民党当局为了进一步加强对广播事业的管理和控制，于2月20日成立中央广播事业指导委员会，由国民党中宣部、中央广播无线电台管理处、国民政府交通部、教育部、内政部等有关部门联合组成，陈果夫为主任委员。

国民政府及其上述职能部门颁布的法律、法令主要有：《无线电台管理条例》，1928年7月由国民政府建设委员会公布；《无线电台呼号条例》，1928年11月由建设委员会根据1927年华盛顿国际无线电报会议的规定公布；《广播无线电台条例》，1928年12月由建设委员会公布；《电信条例》，1929年8月5日由国民政府公布；《装设广播无线电收音机登记暂行办法》，1930年7月1日由国民政府交通部依据《电信条例》的有关规定而制定与颁布；《限制民营电台暂行办法》修正案，1932年1月22日由交通部公布；《民营广播无线电台暂行取缔规则》，1932年11月24日由交通部颁布；《装设无线电收音机登记暂行办法》，1934年1月15日由交通部公布施行；《通饬各广播电台用国语报告令》，1935年4月25日由交通部发布；《指导全国广播电台播送节目办法》，1936年10月28日由交通部公布，12月16日经国民党中央广播事业指导委员会通过修正后又重行颁布；《民营广播电台违背〈指导节目播送办法〉之处分简则》和《播音节目内容审查标准》，1937年4月12日由交通部公布施行。

根据上述广播法规的规定，凡政府机关、公私团体和个人均可经营广播电台，但须事先经有关行政管理部门特许并领得许可证，许可证不得转移、顶替或租让。各广播电台必须按交通部的规定转播中央广播电台的播音，无转播设备者届时一律停播；中央广播事业指导委员会认为有必要转播的中央台特别重要节目，各广播电台须随时按通知执行。自1936年4月20日起，根据交通部的规定，各官办广播电台除星期日外每天必须转播中央广播电台晚上20点至21点零5分的简明新闻、时事述评等6种节目。对于外国人在华创建的广播电台，国民党当局曾考虑予以取缔，但终因情况复杂而未果。至于收音机的装设，在中国境内设置收音机者须随时向无线电管理处指定的地点、按照《暂行规则》登记并领取执照；执照一概不准顶替或租借，用户停止使用收音机时应交还有关管理部门。在广播内容上，根据有关法律规定，各广播电台应事先将播音节目及其时间表送中央广播事业指导委员会审查。公营电台播送内容应以新闻、教育性节目为主，民营电台也不得少于20%，其娱乐、广告节目不得超过30%；各电台不得播送有干禁例或偏激的言论，诲盗、诲淫、迷信、荒诞的故事等。