我国社会治安防控协作的实践

随着社会治安动态性、 跨界性的日益加剧， 为满足打击违法犯罪、 维护社会稳定的现实斗争需求， 全国各地公安机关不断开展警务合作探索， 积极推动社会治安防控协作， 在相邻城市间、 多个城市间及区际间开展全方位、 多形式、 深层次的协作新实践， 充分整合警力资源， 发挥最大警务效能， 共同促进我国警务工作的科学发展， 维护我国社会治安的和谐稳定。

（一） 相邻城市的社会治安防控协作

为适应社会治安防控一体化格局的需要， 城市与城市之间应当达成区域同步安全共识， 建立以信息共享和沟通协作为核心内容的合作机制， 不断探索和实践构建区域间的相邻城市防控协作体系，完善内部区域治安控制工作， 加强跨城市的警务协作与交流， 多措并举， 有效地提高区域治安控制能力， 提升两地公安机关区域联动、整体作战能力和对社会治安局势的动态掌控能力。

相邻城市开展警务合作， 加强区域治安防控协作已成为维护社会治安稳定、 打造现代警务机制的必然选择。 目前我国相邻城市间的治安防控协作已不断推进， 日趋成熟。 以珠三角一带各市的接壤地区为例， 如广州与佛山两市于2007年就已签署了《广佛警务合作框架协议》， 治安防控协作取得了实质性进展。

从已有的治安防控协作实践来看， 相邻城市为联合整治区域治安， 针对犯罪一体化趋势， 采取各种协同的治安防控措施。 一是加强相邻城市流动人口、 出租屋、 特种行业的管理， 做好城市间出入口的治安堵口工作， 强化区域治安防控， 压缩犯罪空间。 二是适时开展相邻城市交界地带专项整治。 相邻公安机关针对治安复杂区域和交界地带的突出问题， 结合治安实际， 有针对性地开展联合打击和统一清查整治行动。 三是强化相邻地区公安机关和对口职能部门间的治安防控协作。 在相邻城市间户政、 治安、 交通、 刑侦、 特警等职能部门， 建立办案协作、 卡点堵截、 有查必复等协作衔接制度，提高协同作战的反应能力， 有效震慑犯罪人员。 尤其是遇重大警情需要对犯罪嫌疑人和车辆协助堵截时， 可直接通知相邻单位进行处置。 四是依托公安局域网络， 构建情报信息共享和交流平台， 及时互通违法犯罪案件线索、 涉案人员信息等数据资源， 提供异地查询，有利于网上排查比对， 为联手打击跨区域流窜犯罪奠定坚实的基础。

（二） 多个城市的社会治安防控协作

在公安部大力推进公安工作社会管理创新， 倡导完善部门协作、加强区域警务合作的要求下， 各地公安机关积极响应， 遵循“友邻为重， 异地同一” 的原则， 在共同维护社会治安稳定、 夯实防控基础方面加强探索多个城市的防控协作工作， 开始建立跨区域多边城市间治安防控协作， 并加快推进， 以实现多地公安机关在基础治理和防控方面的整体联动， 有效遏制跨区域犯罪， 促进社会治安的持续好转， 为经济社会的又好又快发展创造更为良好的社会治安环境。

目前我国多个区域已建立警务协作协议， 如珠三角深菀惠三市、长三角苏浙皖沪4省市、 东北地区、 环首都7省区市及西北地区相继建立了区域警务合作。 如旨在加强西北地区警务合作， 共同推进加强和创新社会管理、 建立区域社会治安常态管控机制， 2010年10月成立了西北警务协作区， 由甘肃、 陕西、 青海、 宁夏、 新疆、 内蒙古6省（区） 及新疆生产建设兵团构成。 成立以来， 西北警务协作区组建了区域内以公安特警和消防部队为主的应急处置突发事件力量， 实现了特殊时期重大装备资源区域内援助调配集约使用， 在多起灾害事件中彰显了协作效能， 并及时有力策应了多起重大活动。截至2012年， 西北区域警务协作侦破案件3887起， 抓获犯罪嫌疑人1627名、 在逃人员165人， 有力促进和维护了西北地区的稳定，形成了“密切配合、 通力合作、 资源共享、 优势互补” 的协作共识。

多边城市的治安防控协作是针对跨区域的多个城市普遍存在的共性治安热点、 难点问题， 犯罪类型相同， 危害互渗的状况， 各协作主体通过信息全面共享， 采取联合行动、 异地用警， 有效整合警力资源， 形成区域优势， 力争使警务效能最大化， 更有力地打击犯罪活动。

在多边城市治安防控协作的实践中， 以下几方面的工作尤为重要： 一是建立情报共享机制， 提升动态信息共享实效。 多边防控协作单位间搭建信息共享平台， 使涉案人员信息、 犯罪信息及警情进展相互开放， 提供异地查询， 实现公安业务协作网络化， 促进治安防控协作的有效运行。 实践操作中， 当犯罪分子在某地作案后， 将其相关信息在第一时间发布给协作区内各成员单位共享， 协作单位相关警种部门有机衔接、 通力协作， 共同追捕逃犯。 在办案过程中，各协作单位可以随时调阅对方辖区内的监控探头， 可以通过协作区的手机短信平台和视频通话系统， 实现快速反应、 整体联动的目标。区域内如发生突发性事件或重大警情， 协作单位间可直接“点对点”指挥调度和异地处警， 在警力、 资讯、 技术等方面提供支援， 切实提高打击犯罪行为的效能。 二是整合警力资源， 提升警务效能。 近年来， 发生在跨省市的涉众型经济犯罪活动， 以及“两抢一盗”、 诈骗、 盗抢机动车等严重影响群众生命财产安全的多发性流窜犯罪日益增多。 因此， 加大协作单位间刑侦、 经侦、 网监、 特警等各警种部门相互支持和协作力度， 不断建立和完善跨区域犯罪案情通报制度、 重大案情共享制度， 异地调查、 取证配合制度， 联合布控堵截、追逃、 缉捕协助制度， 使协作单位有机衔接、 协同配合， 提升警务效能。 三是加强区域间流动人口管理协作。 对于经济发达的珠三角、长三角一带， 经济往来和人员流动加快， 外来人口不断增多已超过常住人口， 流动人员已成为影响区域治安的重要因素。 因此， 加强区域间流动人口管理， 有利于维护区域内的治安稳定。 多边城市共同建立联网的人口管理平台， 充分整合、 共享流动人口信息管理资源， 最大限度地掌握流动人口的实时动态， 提高流动人口管理工作水平， 建立重点人口、 高危人群的信息查询、 比对、 通报、 控制平台， 一旦发现有可疑动向和犯罪苗头， 能够及时、 联合管控， 确保区域治安稳定。

（三） 区际间的社会治安防控协作

随着内地与港、 澳、 台地区经贸关系的日益紧密， 人员往来更加频繁， 犯罪分子利用相关规定的差异及各地司法相对独立等特点，进行犯罪活动的趋势不断上升。 通过构建内地与港、 澳、 台地区间的区际间防控协作， 可以有效地打击犯罪， 切实维护社会安定， 促进海峡两岸和平繁荣发展。

目前， 中国区际警务合作尚处于尝试阶段， 主要因为我国内地与港、 澳、 台地区间的相关规定和所属法系不同。 区际警务协作是在“一国两制” 政策下运行的， 因而在政治、 经济包括警察制度等方面存在差异。 由于历史原因， 内地、 香港、 澳门、 台湾这四个法域分属不同的法系： 香港法域属于普通法系， 具有英美法系的特点；澳门和台湾法域属于大陆法系； 内地受苏联法律影响较大， 现行法律以成文法为主， 具有大陆法系的某些特点， 但与澳门、 台湾地区又有很大不同。 正是这些差异， 给区际警务合作带来了一定的困难。

为维护海峡两岸社会治安稳定和遏制犯罪， 加强区际间治安防控协作成为我国警务发展的现实需要。 近年来， 区际间防控协作开始起步， 积极促进了两岸经济的健康发展。 例如，2008年粤澳联合开展了打击跨境犯罪的“雷霆08” 行动， 取得了显著战果。 2009年3月， 粤澳进一步加强了治安防控协作， 在澳门举行了工作会晤。 两地警方通过加强情报交流、 共同落实安保措施， 在有效开展联合打击跨境犯罪等方面进行了深入探讨， 进一步达成协作共识， 促进区际间警务密切合作。

（四） 跨国警务合作

2011年10月5日， 13名中国船员在湄公河流域惨遭杀害， 这一惨案引起了有关各方的高度关注。 同月31日， 中国、 老挝、 缅甸、 泰国四国副总理级领导人在北京召开了中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议， 并发布了《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》， 宣告了四国跨国警务合作的开始。 由中老缅泰四国共同发起建立的湄公河流域多边安全合作机制非常及时， 具有很强的现实意义， 不仅对上述四国维护湄公河道航行安全有着重大意义，而且对于推进湄公河航运的整体安全也有着直接的促进作用。

首先， 中老缅泰四国共同发起建立的湄公河流域多边安全合作机制， 可以直接维护湄公河的航行安全， 确保大湄公河次区域经济合作的顺利推进。 澜沧江—湄公河被誉为“一江连六国” 的黄金水道， 是东南亚的第一大河流， 作为大湄公河次区域经济合作的重要纽带， 湄公河在航运方面承担着极为重要的职能。 据统计， 湄公河航线上运营的中国商船由早期的数艘增加到现在的110多艘， 船只也由单一的货轮发展到现有的客轮、 游轮、 货轮多种船种， 运载的货物更由原来单一的农副产品发展到现在的蔬菜、 水果、 百货、 木材， 甚至包括大型水电设施， 运输能力和贸易均持续增长。 但是近两年来湄公河流域匪患猖獗， 过往商船经常遭到河盗的骚扰。 仅在2011年8月， 湄公河水域就有3艘船32名船员被劫持， 其中包括19名中国籍船员， 后来支付了高昂的赎金才获救。 而10月5日发生的中国船员遇害惨案及其带来的影响更是加剧了外界对于湄公河航行安全的担忧， 而此次四国警方展开的跨国联合巡逻可成为湄公河航道安全的有力保证， 从而有效避免湄公河航运业的衰退。 四国警方在中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部的指挥和协调下进行联合巡逻执法， 这可以有效震慑和打击湄公河流域的毒品贸易及其他针对过往商船的各种犯罪行为， 从而确保湄公河流域通航安全。

其次， 此次四国跨国警务合作是打击河盗犯罪展开的非传统安全领域的合作， 四国安全合作机制的建立可以为相关非传统安全领域的跨国合作积累经验， 随着合作的深入， 四国警务的跨境联合巡逻机制的职能可以逐步升级和扩大， 也就是不仅仅限于打击湄公河河盗和武装护航上， 甚至可以将其职能扩展到跨境打击贩卖人口、非法移民、 毒品贸易、 走私、 地区恐怖主义等需要跨国合作的非传统安全领域。 具体地说， 可以先在湄公河委员会的框架下循序渐进地逐步推进， 如果可能可以建立常设的四国或者中国与湄公河流域国家的联合警务巡逻机制， 从而将湄公河流域的跨国警务合作常态化、 机制化， 这不仅有利于打击湄公河流域针对过往商船的犯罪，而且有利于维护整个湄公河地区的稳定， 进而为“中国—东盟” 合作和东亚区域一体化作出有益的尝试。

目前， 我国区际间、 国际间的警务合作和治安防控协作主要体现在以下几方面：

1.情报信息交流协作。

只有掌握准确详尽的违法犯罪情报信息， 才能有效预防和控制跨境犯罪的发生和蔓延， 将危害降到最低， 维护社会治安。 因此，区际间各法域的警察部门通过定期会晤或通报来进行犯罪情报信息的交流和沟通。 其交流协作的内容既有各法域间的社会治安状况分析、 社会不稳定因素的现状和发展趋势， 以及最新的违法犯罪特点等宏观信息， 又有侦查机关根据需要进行的微观方面的信息交流，如有关个案的一些信息， 包括犯罪嫌疑人身份、 简历、 社会关系、通话记录以及指纹、 血型等个人信息及枪弹、 车辆等相关信息。

2.调查取证协作。

跨境犯罪中的许多证据处于不同法域， 而一个侦查机关只能在本法域内进行调查取证， 这就需要证据所在的另一法域的相关侦查机关协助调查取证。 因此， 调查取证协作自然成为我国区际防控协作的主要内容， 具体包括以下几个方面：（1）协助查找或辨认犯罪嫌疑人员；（2）代为询问证人、 被害人与鉴定人， 获取有关人员证词；（3）代为进行现场勘验与司法鉴定， 获取与提供鉴定结论； （4）协助搜查、 扣押书证、 物证与视听资料， 移交物证、 书证与视听资料等证据形式的物质载体；（5）提供有关警务活动记录与犯罪记录；（6）代为传唤与安排证人、 鉴定人出庭作证等。

3.缉捕和移送疑犯协作。

在进行此项合作时， 协作主体不应使用国际刑事司法协助中的“双重犯罪” 标准作为拒绝协助的理由， 请求方应提出基本的事实证据和法律依据， 协助方经审查认为符合协助条件的， 依本法域的法律在域内缉捕。 若属共同缉捕， 双方经协商各自在其域内缉捕， 必要时， 一方警务人员可经另一方同意到其域内协助缉捕。 移送犯罪嫌疑人是区际防控协作的又一重要内容， 双方在进行此项协作时，不得引用国际刑事司法协助中关于引渡的一些规则， 如政治犯、 军事犯、 死刑犯以及本地居民不引渡等。