国内政府应急管理实践已取得的成绩

在我国，虽然“居安思危、未雨绸缪”是自古就有的强烈的危机意识，但是现代意义上的危机管理对我们来说是一门新学科。与国外平战结合的应急管理体制相比，我国的管理体制的特点是平战分治、平战转换体制是战时应急管理保障的一部分。应急管理包含在政府管理的一般职能中，但缺乏整合机制(专职机构)，不系统，法定程序不健全，灾害评估技术落后，物资储备制度不完善，宣传教育薄弱。我国应急管理完善过程的转折点是“SARS”案例的有效控制。为有效应对“SARS”，政府成立了全国防治非典型肺炎指挥部，以这一组织为管理核心，政府在组织、医疗、物资、科研和治安等方面进行了有效的应急管理。“SARS”危机以来，我国政府加紧了对政府危机管理机制的建设。目前，已经初步取得了一些成绩。

(一)增强危机忧患意识

国家最高行政机构已经开始重视危机管理，建立了中国疾病预防控制中心。《突发公共卫生事件应急条例》在2003年5月正式实施。2003年12月，中国首届政府应急管理国际论坛在北京举行。2006年1月1日，中国政府网正式开通，应急管理处在重要的位置，形成了整体性的应急管理脉络，包括突发事件、机构设置、工作动态、应急预案、应急演练、法律法规、科普宣教、典型案例等内容板块。

中国在新的时代背景下，一方面在强调增强忧患意识;另一方面，对危机管理展开了广泛研究。在研究方法上，有关的研究主要采用了比较研究法和案例研究法。尤其是“9· 11”事件引起了我国对美国及澳大利亚、韩国、日本等有代表性的危机管理机构、运作机制的关注。在案例研究方面，不仅需要将危机事件放入社会形态变迁的视野里进行理论上的思考，从中寻求一定的规律，更需要结合实际中的典型案例进行细致、规范的个案分析，以得出具体应对之法。学者们广泛研究了世界知名危机管理研究组织——瑞典国防学院危机管理研究培训中心(CRISMART)提供的有关案例以及欧洲疯牛病危机、阿根廷危机等典型案例。在研究内容方面，除了占据主要部分的企业危机管理之外，目前还涉及一些其他领域，详见表2-2。

表2-2 我国关于危机管理研究的主要内容[4]

(二)发布国家突发公共事件总体应急预案

2006年1月8日，国务院发布了《国家突发事件总体应急预案》，规定国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，并规定对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况等行为予以惩罚。这项预案将指导全国预防和处置各种突发公共事件，目的是提高中央政府了解并处置全国各地突发公共事件的能力。预案中规定对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。预案将危机事件分为红、橙、黄、蓝或称Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级，红色预警即Ⅰ级的程度最为严重。假如发生Ⅰ级或Ⅱ级突发事件，必须在4小时内向国务院报告。预案还规定要通过广播、电视、报刊、因特网及其他媒体“及时”“准确”地向公众发布预警信息。应急预案的发布和实施，使我国应对各类危机事件有了总的行动纲要和有效的处置原则。

(三)形成各类危机事件应急预案框架

2003年7月，胡锦涛总书记在全国防治“非典”工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。随后，常委深入各地调研，对加快建设突发事件应急机制做出重要批示。2003年10月，党的十六届三中全会提出要提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。一年后，党的十六届四中全会进一步明确提出要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

按照党中央、国务院的决策部署，全国的突发公共事件应急预案编制工作有条不紊地展开:国务院在安排2004年工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务作了部署;2003年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组;2004年1月，召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议;2005年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院常务会议讨论通过;2005年2月，中央政治局常委会听取并原则同意国务院关于国家突发公共事件应急预案编制工作的报告;2005年2月底，国务院向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况;2005年4月，国务院做出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定;2005年5月至6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。至此，我国应急预案框架体系初步形成。

(四)加强政府部门的责任和信息透明

在制定危机管理预案的同时，为加强政府应对危机的能力，我国政府借鉴国外经验还采取了一些措施，完善危机管理内部运作机制。

1.启动官员问责制

责任政府首先要使政府官员认真担负起与职务相应的法律责任。我国政府官员问责制于2003年“非典”期间启动。卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。“非典”过后，从中央到地方开始加快推进问责制的制度化。2004年2月，在北京市密云踩踏事故和吉林市中百商厦特大火灾中又有一批官员因失职而丢官。当年4月，中石油总经理马富才因川东钻探公司特大井喷事故引咎辞职。2005年，在松花江污染事件发生不久，国务院就免去了环保部门最高官员的职务。为强化官员的工作责任心，国务院在2005年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定:“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”目前，官员问责制已经初步制度化。

2.推进政务信息透明

在“SARS”危机中，由于有关部门的工作人员没有及时、如实地向中央政府和公众报告疫情，以致政府没有及时处置，也在社会上引发了恐慌。“SARS”危机后期，我国建立了公开披露“SARS”情况的“零报告”制度。在这一制度的基础上，国家各部委和许多地方政府部门都建立起了新闻发言人和定期新闻发布制度。一些新出台的政策法规还规定，各级政府领导如果蓄意隐瞒危机情况，将受到严厉查处。

3.依法保障公民知情权

保障公民对相关政治信息的知情权，是完善公共治理结构的需要，也是预警和应对危机的有效途径。为有效推动政治透明，我国中央政府专门成立全国政务公开领导小组负责从中央到地方各级政府的政务公开工作。在中央政府的有力推动下，多数国家部委都相继制定了政务公开条例，不少地方政府也颁布了政务公开的法规。

4.促进公众参与

让相关公众参与制定重大政策的过程可以促进公共政策制定的科学化和民主化，从源头预防危机事件的发生。我国目前已建立起一系列制度保证公民对决策的参与，包括政策公示制度、政策咨询制度、政策听证制度和政策效果评价制度。

(五)加强危机管理的国际合作

与管理“SARS”危机相比，在2005年的禽流感危机的处理上，我国政府在国际合作方面显得成熟和主动。早在2004年早期的禽流感疫情暴发时，国家卫生部就成立了专门的工作小组，负责与国际卫生组织合作，定期通报国内疫情。2005年11月2日，国家农业部和美国农业部就禽流感防控在北京首开联合研讨会，双方商定将建立有效的合作机制，增进在禽流感防控方面的有关法律法规、国际标准的交流，提高有关防控决策和政策的透明度。2006年年初，北京还承办了与联合国和世界银行共同倡议召开的防控禽流感筹资国际会议，并捐款1000万美元。

(六)加强立法，逐步走上法制轨道

从2003年“非典”到2006年《国家突发事件总体应急预案》的发布，中国已经初步取得了应对公共危机和突发事件的实践经验，为了推动政府应急管理的法制化建设，2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，从法律角度规范了政府应急管理的工作机制。该法主要包括以下内容。

1.总则

第一，规定了该法律制定的目的、适应对象、突发事件的概念;第二，明确了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制;第三，明确了各级政府、各部门、各界各领域及社会个人的职责;第四，明确了紧急应对突发事件的一般性工作机制。

2.预防与应急准备

第一，国家建立健全突发事件应急预案体系，包括中央与各级地方政府各级预案，也包括总体、部门和专项等各类预案;第二，各级政府建立各种危险源排查、预防预警的机制;第三，建立综合性应急队伍，加强培训和演练;第四，建立宣传、教育、后勤及社会动员工作机制。

3.监测与预警

第一，建立各级突发事件信息系统;第二，建立各级突发事件监测制度;第三，建立各级政府针对各类别各级别的预警发布机制和预案启动机制。

4.应急处置与救援

第一，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府要依照法律法规采取处置措施;第二，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府依照法律法规采取处置措施;第三，规定了紧急情况处置的各种权限、职责和义务。

5.事后恢复与重建

第一，规定了应急处置后，评估恢复的工作重点和工作程序;第二，规定了相关的权限和职责。

6.法律责任

第一，规定了各级地方政府或政府部门的违法情节和处理方式;第二，规定了各有关单位的违法情节和处理方式。

《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，标志着中国政府应急管理已经逐步走上了法制化的道路。

[1] 王宝军:《政府危机管理研究》，26页，西安，西北工业大学，硕士学位论文，2006。

[2] 2003年6月6日，日本参议院全会通过《应对武力攻击事态法案》、《自卫队法修改案》和《安全保障会议设备法修改案》。史称“有事三法案”。

[3] 王宝军:《政府危机管理研究》，28～30页，西安，西北工业大学，硕士学位论文，2006。

[4] 马琳:《我国危机管理研究述评》，载《公共管理学报》，2005(1)。