南京土地储备规划

三、南京土地储备规划

土地储备规划中既有土地的储备计划，又有土地的出让计划，既有近期规划，又有远期规划。具体来讲，土地储备规划包括了各类用地在规划期内需要储备和出让的地块数量、布局、强度和时序，土地储备综合效益评价，土地储备类型等内容。一方面因为土地储备规划具有前瞻性，故在历史文化名城建设中，通过合理预测有效的土地需求，可有计划地调控土地供给量，引导城市建设的方向，避免过度开发，促进对历史文化名城的保护。另一方面，由于土地储备具有经济性，其整个过程伴随着资金的筹集、流动和运作，是一个土地的市场运营过程，通过土地储备规划能够使得资金呈良性循环，为城市开发积累资本，可在一定程度上缓解历史文化名城保护与开发资金筹集困难等问题。

南京市土地储备中心于2003年年初会同南京市规划局共同编制了《南京市土地储备规划（2003—2007）》，旨在通过经营性土地的集中统一管理和有计划的投放，落实南京“一城三区”的发展战略。将土地投放的数量、区位与城市发展方向的引导有机结合起来。规划实施后，要求全市经营土地全部采取先储备、后投入的方式，取得了良好的实践效果。在第一轮土地储备规划的实践基础上，2006年底又启动了第二轮《南京市土地储备规划（2007—2020）》的修编工作。新一轮土地储备规划继续按照“统一储备，统一管理”的原则，围绕打造历史文化名城和“一城三区”、“跨江发展”等发展战略，选择重点土地储备地区，结合重大工程、重点项目实施土地储备，既要促进城市发展战略的实现，又要发挥土地储备在城市经营中的作用。新一轮土地储备规划编制的范围涵盖了江南八区及江宁、六合、浦口新三区，规划期限分为近期（2007—2010年）和远景（2020年以后）两个阶段。该规划充分结合南京市城市建设发展“十一五”规划的总体思路和要求，对土地储备实施全方位、多角度、深层次的研究分析，规划研究的内容主要包括土地储备的基本概念，与城市建设发展关系，土地储备现状规模、分布及构成，土地储备发展趋势，规划期内可储备及出让土地规模、空间分布、实施时序，以及对土地储备运作制度的分析建议等方面。另外，在研究过程中将根据实际的需要，分别对地铁、加油站、旅游、岸线等特殊用地的储备进行研究分析，并形成专题成果。因此，通过土地储备规划，控制历史文化名城建设过程出让地块的数量、布局，有目的、有计划地将土地的收购和出让集中在某些项目上，从而引导名城土地的合理开发。同时，土地储备规划可以摸清全市可储备用地的家底，为下一步土地储备工作创造良好的基础。南京土地储备规划具体内容包括:

1.科学布局新增储备用地，促进历史文化名城保护

通过科学预测城市新增储备用地数量，合理布局城市新增储备用地，有利于引导城市用地拓展向规划引导的方向发展，有利于有计划、有针对性地协调历史文化名城保护与城市发展。南京市新增可储备用地是指远期规划拼合图上是二类居住用地和经营性公共设施用地（商业、商务办公、文化娱乐等）而现状均未出让开发建设的用地。《新一轮土地储备规划》通过分析发现，南京市区范围内的新增可储备用地为214平方公里，主要分布在主城外围的新三区和近郊区，其中主城外围有可储备用地203平方公里，占总量的94.8%；其中主城内可储备用地11平方公里，占总量的5.2%；若按储备用地的规划用地性质来分的话，新增可储备居住用地154平方公里，约占总量的71%；新增可储备经营性用地60平方公里，约占总量的29%。结合上一轮土地储备规划的实施情况，可以科学预测新一轮土地储备规划可以更科学合理地引导城市土地建设，促进历史文化名城保护。

2.合理使用二次储备用地，引导历史文化名城建设

可二次储备用地主要是指主城内现状用地为三类、四类居住用地，二类工业用地等待改造并且对应规划用地性质为居住用地和经营性的用地。这类用地主要集中在主城内城市化集中区，由于建造年代已久，环境和配套设施较差，有待二次改造提档。此类用地可根据改造期限不同分别提前储备，可以减少改造时期因为拆迁费用等成本增加而提高的用地改造的难度，同时也可以通过合理进行二次储备用地的改造，引导城市建设，为历史文化名城保护提供“启明灯”。新一轮土地储备规划通过分析发现，主城内老城内待改造地块较多，规模比较小，分布较零散，二次储备用地改造主要来源于待改造用地、再开发用地和保护更新用地，其中待改造用地有113.4公顷，再开发用地有4.8公顷，保护更新用地有29.69公顷，共计约148公顷。主城内老城外（主要包括河西中北部、下关、黑墨营、丁家庄、纬一路以北、苜蓿园、秦虹—中华门、城南等规划片区），通过分析发现可以改造的二次储备用地总量为27.6平方公里，其中通过改造规划用地性质为居住用地的有24平方公里，占总量的87%；其中通过改造规划用地性质为经营性用地的有3.6平方公里，占总量的13%。

3.实施专项土地储备规划，提高名城土地增值空间

轨道交通等重大基础设施，作为社会公益事业，耗资巨大，目前我国各城市轨道交通等重大基础设施建设多采用政府主导的负债型融资模式，导致政府债务负担很重，重大基础设施建设投资建设面临着投资和盈利的两大难题，因此迫切需要寻求良好的融资模式和市场化运作来摆脱困境。近年来，南京按照基础设施建设到哪里，土地储备到哪里的思路，组织实施轨道交通等专项土地储备规划。结合城市基础设施、环境建设计划，对具有较大潜在增值空间的土地适度超前储备，通过“养地”和市场化运作，获取最大的土地资金效益，为历史文化名城建设保护提供资金。通过将轨道交通建设与沿线的物业开发结合起来，以储备的土地增值效益来弥补轨道建设和运营的巨大成本。一方面，政府通过对基础设施的沿线土地使用权的控制并有计划地投放市场，可获得较高的土地收益，以基础设施外部效益使其沿线及周边区域的土地大幅度增值，从而为城市基础建设提供资金来源。另一方面，城市轨道交通等建设，增加了沿线物业的可及性和交通便捷程度，必然吸引其他区域的消费者前来购房办公，使房地产开发公司的开发项目面对更多的消费群体，增大了项目消费群体的辐射面，从而使开发企业的项目风险减小，同时也提高了开发企业的开发收益。

4.制定旅游储备用地规划，延伸名城土地资源功能

南京市旅游资源丰富，旅游资源的开发与土地资源密不可分，既能带动各个方面积极因素进行整合，又能有效延伸土地资源功能，延伸过程中土地资源综合利用与旅游业可以发展相互作用、相互促进。旅游资源的保护开发又是建设历史文化名城的一个重要组成部分。近年来，随着南京市旅游业的蓬勃发展，在传统旅游景区得到深入开发的同时，一批具有时代特色的新兴旅游产品也不断涌出，但南京市丰富的旅游资源远没有得到完全开发。长江（南京段）、明城墙等旅游资源虽然等级很高，但开发利用程度还远远不够，部分高品质旅游资源在开发过程中甚至出现了衰退迹象，主要原因是用地约束了这些旅游资源的开发和利用，限制了旅游资源的“整体效用”发挥，造成了浪费，也削弱了旅游资源的整体竞争力，进而影响了全市旅游业的全面健康发展。为进一步开发南京旅游资源，南京市以产业集聚理论和“核心—边缘”理论为理论基础，编制了南京市土地储备规划（旅游专项），合理储备、布局旅游用地，科学协调历史文化名城建设与城市土地储备、旅游资源开发保护的关系。规划用超前的眼光，发掘土地资源所蕴含的深层次价值，用市场价值观念规划、策划土地利用的旅游用途，对未来南京旅游业的科学发展将起到重要作用。规划总体目标是合理、深入地发掘旅游资源的开发潜力，彰显南京市旅游资源“古都”、“滨江”两大特色，以高品质旅游资源为龙头，以自然观光功能为基础，形成以长江为纽带的滨江景观休闲带；以文化体验功能为重点，突出“六朝”、“明”、“民国”三大历史文化主线，打造具有国际影响力的优质旅游产品，提升南京旅游业的整体竞争力。如旅游土地储备规划为明城墙划定半径，为今后的开发保留了一定的土地资源——在其周围一类地区留有1.88公顷土地，用于书吧、茶吧、酒吧等富有文化色彩和活力的休闲场所，服务于明城墙和玄武湖景区；二类地区留有1.54公顷，将用于开发艺术旅游区。