中国分权化改革的阶段与特征

6.2.1　中国分权化改革的阶段与特征

中国的分权化改革，以1978年为分界点大致可以分为前后2个阶段:前一个阶段的分权化以中央政府向地方政府分权为重点，也被称作“行政性分权”阶段；后一阶段以政府向市场、社会分权为重点，也被称作“市场化分权”阶段（钱颖一，2003）^[11]。两个阶段分权化的内容与特征差别很大，对于都市区发展影响也各不相同，其中后一阶段在全球化的背景下直接促进了中国都市区的形成和发展。1978年以后的分权化过程中，不仅地方政府不断获得中央或上级下放的权力，更为重要的是企业和公民的发展自主权得到迅速扩大，市场与公民社会逐渐成为影响都市区发展的另一主体。市场取向的分权化对于企业与公民发展积极性与创造性的激发，迅速导致了都市区社会与空间的扩展，并逐渐壮大为影响都市区发展的主要力量。于是，两个方向的分权、两种力量的发展，开始对都市区的治理发展与空间拓展产生深远的影响。

分权化与市场化改革重塑了中央与地方政府间的权力关系，将以计划经济为基础的中央集权体制逐渐转型为以市场经济为主导的地方分权体制，地方政府在获得广泛的权力的同时，也承担了地区经济发展的基本责任。在这一地方分权体制中，地级市（地区）一级政府因其在经济发展中的作用而成为获得下放权力最多的层级，从而直接促成地方发展权力在都市区政府层面的富集。1980年代初，更多的中央隶属企业下放到了省、市和县级政府，其中下放到市（地区）一级的最多。许多改革政策的制定权也放给了地级政府，其中包括减少计划的范围，给地方政府更多的制定价格、审批建立新企业和自筹资金上项目的权力。地方预算外资金的扩大和金融渠道的沟通使得地级政府金融实力大大增强，从而也大大增强了实现上述变化的可能性。与此同时，市管县体制作为分权化改革的重要组成部分，对于地级政府而言是一次综合性的放权，不仅扩大了地级政府的经济、政治管理权限，而且在地域组织形式上也试图给予明确的保证。随着地级政府从中央政府手里获得了更多的权力，相应的也从中央政府那里承接了更多的责任，如教育、卫生、住宅、地方基础设施等，从而在市场经济为基础的地方分权体制中继续扮演着主导都市区发展的角色。同时需要指出的是，市场和公民社会的发展开始对都市区发展形成深刻的影响，并逐渐弱化了政府作为都市区发展的绝对主导地位。