走出“怪圈”

我国各项改革一般均以1978年为始点,但中国政府机构的改革却可以追溯到新中国成立初期甚至抗日战争最困难的时候,毛泽东采纳了共产党的朋友、开明士绅李鼎铭先生的建议,在延安革命根据地进行了一次大规模的精兵简政,将边区机关人员缩减了1/3。

新中国成立后的近50年时间里,我国反反复复进行了许多次的机构改革。令人奇怪不已的是,不仅收效甚微,反而出现机构越减越大,人员越减越多,陷入一个“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。

纵观我国的机构改革,至少已进行过6次大的精兵简政。

第一次:1951年至1954年,紧缩编制。

1949年10月1日,中华人民共和国宣告成立。根据《中央人民政府组织法》,在政务院下设立了35个部委。当时的干部相当精干,600名老百姓中只一名干部。但中央仍对精兵简政相当重视。1951年12月,政务院颁布《关于调整机构紧缩编制的决定》,进行了新中国成立以来的第一次精兵简政工作。其主要内容:一是调整紧缩上层,合理充实下层;二是合并分工不清和性质相近的机构;三是精简机构,减少层次;四是明确规定干部与勤杂人员的比例;五是要求划清企业、事业机构和行政机构的编制和开支;六是严格编制纪律。

但是,由于从1952年开始中国转向有计划的大规模经济建设,同时又从苏联移植了高度集中的计划经济管理模式,这次机构改革不但未精简机构,反而出现了首次机构膨胀。到1953年年底,政务院的部门由35个增加到42个。苏联的机构模式是典型的产品经济的产物,机构多,分工细,管得死。光是机器制造部门,全联盟就设立了“机器制造部”、“普通机器制造部”、“中型机器制造部”等8个部。苏联在最高峰时达到103个部门。中国全面移植苏联的机构模式,为今后的机构改革埋下了隐患。

1954年,第一届全国人民代表大会召开,制定了第一部宪法,各种组织法也相应制定,从而建立了比较完善的政权体系。根据这些法律,政务院改为国务院,撤销了政治法律、财政经济、文化教育等8个部门,增设了20个国务院直属机构。至此,国务院共有64个部门。

1954年底,随着机构的增多,人浮于事的现象开始出现,中央和地方各级机关进行了一次大规模的精简。中央一级机关的精简主要是在划清业务范围的基础上调整机构,减少层次;紧缩编制;妥善安置精简下来的干部。地方各级机关也进行了精简。

但是,由于我们要照搬苏联的计划经济体系与机构管理模式, 1954年的这次精简不仅未精简一个机构,反而从1955年开始,机构急剧膨胀。许多原来的部委一分为二甚至一分为三。像燃料工业部就分为煤炭工业部、电力工业部和石油工业部;重工业部分为冶金工业部、化学工业部和建筑材料工业部;国家计委里分设出国家经委、物质供应总局;商业部里分设出城市服务部、水产部……到1956年,国务院工作部门增长到81个之多,中国政府机构膨胀达到了第一个高峰。

第二次:1956年,扩大地方自主权。

随着机构膨胀,高度集权趋势愈演愈烈,其弊端也日益明显。1956年2月起,毛泽东用了一个半月的时间,听取了34个工作部门的工作汇报,随后,他提出党政机构要进行大精简。这位伟人指示:“在一不死人,二不费事的条件下,我建议党政机关大精减,砍掉三分之二。”

根据毛泽东的部署,1956年下半年,中央提出了《关于改进国家行政体制的决议(草案)》。这是第二次较大规模的体制改革和机构改革。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容,通过国务院精简所属工作部门,下放权力,以达到扩大地方自主权的目的。经过调整,到1958年年底,精简了21个国务院直属部委,裁减了80万名机关工作人员。由此,中央政府机构由确立到膨胀,然后精简的第一个循环结束。

第三次:1960年至1964年,精简干部。

1960年开始,中国为了对付“左”的偏差造成的困难,重新强调集中统一。于是原来撤销的机构又相继恢复,而且又增设了一些新的部门。为了贯彻国民经济调整的方针,从1960年至1964年,中国进行了新中国成立后的第三轮较大机构改革,先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次是1960年7月至1961年9月,主要集中在中央一级机关。经过一年多的努力,中央各部门司局级机关减少15%,事业单位减少26%;行政机关精简1.6万人,事业单位精简6.5万人。第二次精简从1962年2月至1964年,范围包括中央和地方各级机关。经过近两年时间的努力,中央国家机关在1961年精简的基础上,又精简了1万人,全国共精简81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。

但是,与此同时,中央又陆续收回50年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构,到1965年底,国务院的机构数又增加到79个,形成新中国成立后的第二次高峰。

插曲:“文革”,机构非正常大变动。

1967年5月开始,国务院重要部门实行军管,有的直接划归军队统属,政府机构发生非正常的大变动。1970年,国务院的79个部门撤销合并为32个,其中13个还由部队管理,真正由周恩来总理领导的仅19个,达到新中国成立以来中央政府机构数的最低点。

1971年以后,国务院开始整顿陷入崩溃状态的国民经济。陆续恢复了一些部门。1975年,邓小平主持国务院工作,并对各领域进行治理和整顿。与此相适应,国务院工作机构恢复到52个。

1976年10月,“文革”结束。鉴于当时经济已处于崩溃边缘。为了迅速稳定局势,沿用并发展了50年代后期的管理体制和机构设置。从1977年到1981年的5年中,国务院先后恢复和增设了48个工作部门,包括中国人民银行、国家科委、国家物价总局、国家工商局、林业总局、国家经委等。到1981年年底,国务院设部委52个,直属机构43个,办公机构5个,共100个单位,机构数量达到新中国成立以来的最高峰。

这次政府机构的膨胀,还带有为大批在“文革”中受迫害的干部恢复名誉、官复原职的“落实政策”的色彩。

第四次:1982年,为经济体制改革创造条件。

党的十一届三中全会以后,中国进入了一个新的发展时期。为适应改革开放的新局面,革除部门林立、机构臃肿的弊端,1982年9月召开的中共十二大,再次将改革行政管理体制的任务摆上了议事日程。从1982年开始,首先从国务院做起,自上而下展开各级机构改革。这次改革历时3年之久,范围包括各级党政机关,是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次改革较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。如中国农业银行、中国工商银行改为经济组织,业务上受中国人民银行领导;国家外汇管理总局并人中国人民银行;电力工业部、水利部合并,设立水利电力部;农业部、农垦部、国家水产总局合并,设立农牧渔业部等。

这次改革,国务院各部委、直属机构、办事机构由100个减为61个;省、自治区政府工作部门从50个—60个减为30个—40个;直辖市政府工作部门稍多于省政府工作部门;行署办事机构从40个左右减为30个左右;城市政府机构从50个—60个减为45个左右;县级政府部门从40多个减为25个左右。

这次改革,还明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质。国务院部委的领导人数由540多人减少到180多人;国务院各部门从原来的5.1万人减少为3万人;省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人;市县机关工作人员约减20%。领导班子平均年龄也有所下降,部委平均年龄由64岁降到60岁,局级平均年龄由58岁降到54岁。

这是改革开放以来的第一次大规模机构改革,其决心之大,范围之广,规模之众,均超过以前的各次机构改革。但是,受当时条件的制约,这次机构改革也没有触动高度集中的计划经济管理体制,没有触动政府职能的转变,因此,这次改革并没有达到预期的效果,几年后,强制按下的葫芦又浮起来。到1986年年底,国务院机构又膨胀到72个,而且非常设机构由30个增至67个。中国的机构改革又一次走进“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。

第五次:1988年,推进政府职能转变。

随着机构重叠、臃肿、随意升格、人浮于事、效率极低的弊端日益突出,中共十三大决定,再次进行机构改革。为避免机构增后又减、减而复增的恶性循环,减少机构改革的盲目性,中央采取了积极而又慎重的态度。1988年4月9日,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。

这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理。这次改革的长远目标,是建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系,近期目标是在5年里理顺关系、转变职能、精干机构、精简人员、提高效率、克服官僚主义、增强机构活力。着重克服微观管得过多、宏观调控不力、机构臃肿、相互扯皮、缺乏活力的弊病。在这种思想指导下,国务院部委由原有的45个减为41个,直属机构由22个减为19个,非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人,增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少9700多人。

这次机构改革吸取了前几次的教训,对高度集中的计划管理体制和以党代政的弊端有所触动。但由于当时所有的制约因素并未改善,政企不分的人事制度依旧存在,因此,实际取得的效果也不很理想。虽然砍了几个机构,撤了一些部门,但机构重叠、人浮于事、效率低下的弊端仍很突出,并且也给下一次膨胀埋下了隐患。

我们又一次失败了!几十年来,中国政府为机构改革所作的一次又一次努力,不仅未达到精兵简政的目的,反而越“精”越膨胀,进一步退两步,一再陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。不是我们的决心不大,不是我们的措施不硬,关键在于我们没有冲破政企不分、高度集权的计划经济管理体制。决定政府机构设置的是政府职能,政府机构的设立,目的是为了履行一定的政府职能,政府机构的整体配置则集中体现了政府对经济和社会进行管理的体制。在高度集权的计划经济体制里,企业从属于政府,企业的一切活动都以政府为中心,由政府统一指挥、控制,政府直接经营和管理企业的生产经营活动。这种指令性直接管理的经济体制决定了政府机构设置上按产品对象设置工作部门,按部门原则管理企业。也就是政府按产品划分成若干部门,同时按行政隶属关系,由各部门对所属企业进行管理。其中部分大企业划归中央各部门,将其他企业划归地方政府各部门。并且各企业又分属部门内部各种专业机构之中。于是全国的企业就分割成条条块块,操纵这些条条块块的主要机构就是些经济综合管理部门。新中国成立以来机构改革越改越膨胀的病根就在于未触动政企不分、高度集权、按产品生产设置机构、实行部门管理的大框架。于是,机构膨胀了,就下狠心砍几个机构,裁减一些人员,风头一过,机构又立即成倍地增加,人员又迅速如潮水般回流。几十年一个老方子,汤多了,加把火,汤少了,加瓢水。这样的机构改革,怎么会不机构越改越大,人员越改越多呢?

第六次:1993年,政企分开。

吸取前几次机构改革的教训,这次在确立社会主义市场经济体制下进行的机构改革,重点是转变政府职能。而实现转变政府职能目标的根本途径则是政企分开。政府的行政管理职能,主要是统筹规划、掌握政策、信息指导、组织协调、提供服务和检查监督。

1993年3月22日,八届全国人大第一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,根据这个方案,国务院组成部门设置41个,加上直属机构、办事机构18个,共59个,比原有的86个减少27个,人员减少20%。其中撤销能源部、机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部等7个部,新组建国家经贸委、电子工业部、煤炭工业部、机械工业部、电力工业部、国内贸易部,保留34个部、委、署。改革后的综合经济部门中,保留国家计委、财政部、中国人民银行等部门。专业经济部门的改革分为三类,改为经济实体的有航空航天工业部;改为行业总会的有轻工业部、纺织工业部,保留或新设置的有外经贸部、国内贸易部、电子工业部等。

历次机构改革都没有触动政府与企业的关系,而这次机构改革以建立社会主义市场经济体制的重大突破为前提,把政企分开作为转变政府职能的根本途径。因此,中国改革开放的总设计师邓小平也特地声明,这次改革与我国历次机构改革都不同:“它不是简单地合并几个机构,减少几个机构,主要在转变职能,消除膨胀于人们心中的乌纱帽意识。”

这次改革从中央一直延伸到全国各市县,历时3年之久,对于精简机构、减少冗员特别是转变政府职能起了较大作用,并为今年的这次全面改革打下了较好的基础。但是,由于当时对市场经济的运行机制还不熟悉与不适应,机构设置与调整都还缺乏科学性,加上公务员制度推行的滞后与不配套,这次机构改革仍然存在不全面、不深入、不彻底的弊端,机构臃肿、人浮于事、政企不分的现象仍然比较严重。有鉴于此,1997年9月12日召开的中共十五大确定,从1998年开始,以3年时间进行一次全面彻底的机构改革。

随着1998年3月10日近三千名人大代表的热烈掌声,中国的第七次机构改革开始了。

那么,我们这次能否走出那个“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈呢?