实现“老有所养”必须构建基本养老服务

我国已经迈入老龄化国家行列。人口结构变化带来的养老压力，不仅成为个人和家庭面临的实际问题，也成为政府必须面对的社会问题。实现“老有所养”，是加强社会建设、着力保障和改善民生的重要环节。

我国的养老服务如何建设才能使之既符合国情，又顺应养老服务发展的客观规律，还需要抓紧研究和明确。当务之急，是要从养老服务中区分出基本养老服务，并将它作为国家今后着力构建的主要目标和对象。

1．基本养老服务的概念

基本养老服务，是指国家为保障全体老龄公民基本生活所提供的并为其财力可以持续承担的、主要通过社会保险和社会救助付费的各项服务。而社会为具有有效需求的老年公民提高生活质量所提供的基本养老服务以外或水平以上的各项收费服务，则称之为非基本养老服务。

虽然，从“老有所养”目标的普遍性来讲，国家应为所有老龄人提供养老服务选择的权利和机会，将合理发展非基本养老服务放在一个合适的位置，但是，国家更要遵循社会保障“保基本、广覆盖、可持续”的原则，将构建基本养老服务作为自己的主要职责并切实予以实现，才能满足广大老龄人最关心、最直接、最现实的需要，也才能保证这一服务的永续发展。

2．基本养老服务包含的内容

基本养老服务既包括老年照料护理服务，也包括老年社会化服务。前者用以满足老龄人因随年龄增长而肌体功能受损，或因疾病等要求对其进行生活照料和护理服务的基本需求，这是服务的主体部分，一定要做到有效供给、完善服务；后者以帮助和引导老龄人在政治、经济、文化等各方面继续与社会沟通和融合，以适应自身角色的转换，促进个体的心理和社会健康，延长老龄人健康和比较健康生活的时间，减轻家庭和社会的负担，这也是服务的必要部分，一定不能忽视。

3．基本养老服务的实施原则

基本养老服务应该采取“范围有定、水平适当”的原则和标准，也就是说，既能够满足服务范围内的各项必需的服务，又是政府财力和社会各方面都可以承受的。这就需要有关部门尽快制定和完善与我国现阶段经济社会发展水平相适应、在城乡和地区间规制一致，但又标准有别，可以满足基本养老服务需要的设施、设备、人员及服务的标准和范围。

对于基本养老服务标准和水平不宜定位过高，特别是在初期，宁可定得低些，也要确保大多数人受益。只有这样，基本养老服务才真正是可以持续的。

4．基本养老服务应由政府发挥主导作用

基本养老服务作为一种公益事业，政府应该通过编制服务规划、确定工作目标、提出发展重点、优化资源配置、提供财政支持和制定优惠政策，来积极组织实施，以保证所有老年公民都能享有这一服务的可获性和可及性。

（1）直接组织和推动国办养老服务事业的发展。

政府的主导作用首先要体现在直接组织和推动国办养老服务事业的发展并不断深化改革上，这在目前我国社会组织和民间力量还发育不够的条件下，尤显突出和必要。

（2）积极引导和支持各种社会力量发展民办基本养老服务事业。

政府的主导作用也要体现在积极引导和支持各种社会力量发展民办基本养老服务事业上。这一点非常重要，因为公益事业的发展形势和运行机制都不是单一的，政府不可能也不应该在提供基本养老服务上包办一切。正确的做法应该是在政府主导下，充分发挥政府、企业和社会组织的合力，以降低服务成本，提高服务质量和效率。

（3）为基本养老服务提供主要的经济支撑。

构建基本养老服务是国家的法定职能，是政府的重要职责。国家应该通过发展社会保险和社会救助，为基本养老服务提供主要的经济支撑。为此，要明确基本养老服务发展的法律责任，规定违法行为必须承担的法律后果。国家要保障所有老龄公民都有权依法享有这样的服务，并在这一过程中享有自主选择权、隐私权和免遭歧视权。不能将老龄人简单地等同于“衰弱者”、“依赖者”，不能将代替老龄人作决定合理化，老龄人享有的应该是有尊严的“老有所养”。

城镇居民基本养老保险工作从政策体系设计上显得滞后，由于制度层面上还存在“盲区”，我国基本养老尚不能在制度上实现全覆盖，部分城镇居民仍处于“老无所养”的状态。