浅谈加强与完善个体工商私营大户的征管措施

安徽省淮北市地税局杜集区分局　孙百千

近年来，随着市场经济的快速发展和改革开放步伐的加快，个体私营经济呈现出快速发展的态势，从“拾遗补缺”到“国民经济必要的有益补充”，又成为“国民经济的重要组成部分”。快速发展日趋强大的个体私营经济，在增加经济总量、扩大社会需求、增加就业机会，促进社会稳定的同时，也培植了大量的税源，在一定程度上为税收的稳定增长和构建和谐社会做出了积极的贡献。党的十六大报告也明确提出:要充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长，扩大就业和活跃市场等方面的重要作用，“十七大”在这方面对私营、民营经济的发展又作了进一步补充。面对新形式，地税部门如何加强和完善对个体私营经济尤其是个体工商大户税收征管，提供优质高效服务，进一步促进程序合法、执行正确，管理到位，促进私营经济的快速发展是我们地税部门当前和今后相当长一个时期所面临的重要任务之一。本文就个体地方税收的征管现状，以个体私营经济地方税收征管中存在的问题，结合笔者在基层调研的个体私营经济征管实际情况，浅谈如何加强与完善个体私营经济尤其是个体私营工商大户的征管措施。

一、个体私营工商大户的地方税收征管存在的主要问题

1996年，《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围的意见》(国办发［1996］4号)下发后，地税部门按照收入归属原则，接管了个体经济的地方税收征管工作。从那时起对个体税收的管理经历了税收专管员、部门协税员、社会护税员，全面推行个体税收单项考核，强化个体私营经济税收征管到片管员以及到现在的税收管理员的变迁，征收方式也从过去的以“定期定额”、带票上门征收为主的征收方式向“定期定额”、“查账征收”、“查验征收”、和“委托代征”、自行申报缴纳，简并征期、合并征收，实行税银联网、税邮联网银行缴纳等多渠道申报征收方式发展。灵活多样的征收方式使地方税收征管不断完善、规范，不断提高征管水平，优化纳税服务，为个体私营经济尤其是个体私营工商大户的发展提供了良好的税收发展环境。地税部门在征收、管理、稽查，实行依法治税，公开办税，提供公平、公开、公正的纳税环境，组织收入等方面取得了可喜的成绩。但在个体税收的征管中，尤其是个体私营工商大户的征管仍然存在一些问题，主要表现在。

(一)意识不强，观念淡薄。个体私营工商大户经营者队伍庞大，成分复杂，有工人、农民、大学毕业生，商贩，转业军人，两劳释放人员，下岗再就业工人、自谋职业者和其他社会人员，其文化程度参差不齐，业务素质相对来说普遍较低，构筑社会和谐的意识不强，地方税与费不能明显区分，在一定程度上有相当一部分纳税人缺乏法制观念，纳税意识淡薄，追求经营活动的最大利润，受“一切向钱看”的不正确思想的影响，在一定条件下可以说是他们的共性，偷、逃、骗、抗的动机较为强烈和明显，在日常实际经营的过程中，夸大费用、隐瞒所得、虚报盈亏，偷逃税款现象较为普遍。

(二)执法疲软，征管不到位。主要表现在:一是漏征漏管现象屡禁不止，而且在一定地区、一定范围还比较严重。虽然年年清理整顿、月月清理整顿，时时抓管理，仍然没有能从根本上堵住漏征漏管这个大缺口。如某分局在2007年度中的一次清理漏征漏管的专项活动中，在某一街道办事处一次就清理出上百户没有登记管理的纳税户。在日常的征管工作中，一些基层分局和所多年来一直没有强制执行过一户个体工商户，对有问题户以非正常户、注销户而弃置，不能一查到底，一追到底，执法疲软。二是多次税收政策调整后，一些单位和个人不认真研究，不深入调查，不按规定严格执行政策，导致整体税负偏低。尤其是在近两年来，由于营业税、增值税、个人所得税“三税”起征点的多次调高和随着下岗再就业各项优惠政策的进一步落实，使得好大一部分个体工商大户的核定营业额在起征点上下徘徊，或者靠拢在下岗再就业的税收优惠政策线上，能不征就不征，工作能“清闲”则“清闲”，尽最大限度地“让利”于纳税人，从而使实际征收数也往往低于核定数，如某分局近3000户个体工商户而实际征收税款的却只有180余户为点上户，这其中还包含几十户的下岗再就业户，即使这样也有一些户的营业额是核定在起征点上，勉强征收，随意性较大。

(三)点多面广、征收成本高。一是由于个体私营工商大户涉及行业多，分布范围广，税源零散，税收征管监控难度大，税款征收成本高。笔者在基层调研的过程中，发现某区局辖区五个乡镇，南北相隔150余公里，东西相隔50余公里，难于管理。二是税收作假现象严重，一些个体私营工商大户以假集体真个体，以假公有私承包或者以假下岗再就业的方式开展经营，无形中了增加了调查、管理的工作量，加大税收征管成本。三是交通不便，成本高。在偏远乡镇和部分农村，个体零散税收成本有时甚至超过入库税款，尤其在实行集中征收以后，如在偏远的乡镇，这个问题尤为突出，又不能放弃不管。

(四)责任心差，征管力量弱。一是懂法律、会财会、精税收，责任心强、素质高的专业复合型人才员少之甚少。征管信息不畅通、计算机利用水平不高，一些基层分局的税务人员还停留在打打字，开开票的计算机初级利用阶段，征管效率低下。二是从事个体工商大户税收管理人员相对较少，尤其是实行集中人员上划以后(税务机关收编精简人员!!撤所并分局)，一些乡镇都是一个税收管理员负责一个乡镇，方圆几十管理，机构回撤以后，都是一个税收管理员管理，而且不驻地办公，往返费用较高，征管力量相对薄弱的矛盾较为突出，由于征管力量的现存量不能与个体工商私营大户的增长迅速相适应，一些地税部门只好委托给有关单位代征，或者干脆不征，形成大面积的税收征管盲区，从而进一步加大了个体工商大户的管理难度。三是有限的交通工具也是制约个体工商税收尤其是个体私营工商大户税收的一个重要因素。如某基层地税分局目前只有两辆车可以用，管辖者方圆100余平方公里面积内的纳税户，下户用车问题一直是个不能彻底解决的老大难问题，下户巡查管理不及时，管理就不及时。

(五)落实不力、建账立制慢。地税部门虽然在个体私营工商大户建账建制方面做了大量工作，由于落实不力，收效甚微，个体工商大户的建账建制率依然很低，在一定程度上可以说个体私营工商户的建账是一片空白。在日常的实际巡查、征收管理过程中，由于对个体私营工商大户核定征收的税款比实际建账要征收的税款低，造成个体私营工商大户本身就不想建账，甚至根本不愿意建账，再加上个别税收管理员责任心不强和一些不廉行为，建账规定形同虚设。目前可以说90%甚至高达到100%比例的个体私营工商大户普遍采用核定征收方式，直接导致对个体工商私营大户依靠账证加强税源监控能力管理的弱化。

(六)管理弱化，质量不高。首先是目前一些地区和部门由于受考核机制和“七率”的制约，一些人不去研究政策，解决问题，而是千方白计地想方设法去对付政策。对一些个体私营工商大户的自行申报纳税制度还没有真正建立起来，如一些大型集贸市场，租赁承包业户，药品零售业，由于这些纳税人比较难于管理，为了免受考核影响，遭受经济处罚，人为地采取用不达起征点户的方式进行管理。其次是由于当前税收形式较好，任务容易完成，个体私营工商大户的税收收入总量相对还小，没有能从根本上引起地税部门的足够重视，只要完成任务一切都好的思想在作怪，影响了个体工商大户的征管质量。第三是税务稽查在对个体私营工商大户的税收征收管理上也没能发挥应有的打击、震慑作用，使《税收征管法》及其《实施细则》在一些个体工商大户面前显得软弱无力，缺乏应有的执法刚性和威严。

二、加强与完善个体私营工商大户的征管措施

“十六大”明确提出“必须毫不动摇地鼓励和引导非公有制经济发展”，个体私营经济已经是社会主义市场经济的重要组成部分，“十七大”又作了补充，要紧紧围绕“税收、发展、民生”这一税法宣传主题，吃透文件精神，切实抓好个体私营工商大户的税收管理，实现个体经济又好又快发展。当前个体私营经济尤其是个体工商大户经济发展不平衡，沿海地区相对来说比较快，实力强、内地尤其是中西部还比较慢，实力较弱，我们在管理上必须正视差距，才能缩小沿海与内地的差距。发展个体私营经济尤其是个体私营工商大户是“加快发展、富民强国”，实现小康、构建和谐社会重要途径和最现实选择，作为地税部门我们必须充分认识发展个体私营经济尤其是个体工商大户的重大意义，不断发挥自身优势，充分运用税收杠杆作用，采取有力措施，创造公平、公正、公开的纳税环境，为促进个体私营经济尤其是个体私营工商大户沿着正确的方向的快速、健康、有序发展，促进全民就业，服从和服务于地方经济建设，构建和谐社会作贡献。

(一)加大税源监控力度。一是充分利用现有信息网络，建立个体私营工商大户税收信息监控系统，不仅要实现地税系统内部联网，而且要做到与国税、工商、银行、政府联网，实现信息共享，建立信息交流传递制度，多方面、多渠道掌握个体工商大户的生产、经营情况;二是不断加强税收管理员制度建设，强化税收管理员职责，明确目标任务，进一步加大考核力度，全面落实科学化、精细化管理，对个体工商大户的管理分街道、分地域、分行业、分类别，将管理责任落实到每位管理员;三是认真贯彻税源巡查制度，各税收管理员要根据管户情况，制定具体可行的户籍巡查制度、准确地定期和不定期地对所分管的个体私营工商大户开展税源巡查管理，详细记录。五是认真开展纳税评估，多角度分析评议纳税人的生产经营情况，通过经营规模比、区域比、路段比，和税收管理员之间的纵横比对，评估出个体私营工商大户的实际经营效益和应缴纳的税款。对个体私营工商大户的管理真正做到“纳税人基本情况清楚，管理基本制度健全、管理基本程序规范、掌握基础数据准确，纳税基础资料完备、管理基础工作扎实”，从而实现税源管理“五清楚”。

(二)全面落实建账制度。根据《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)第十九条规定:“纳税人、扣缴义务按照有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置帐簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算。”个体私营工商大户依法建账，据实申报纳税是法律规定的义务。实际上早在1997年就有文件进一步要求个体私营经济建账的要求《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》(国发［1997］12号)。因此，认真落实，积极要求个体工商大户建账，实行查账征收是税收管理的基本方向。但是，由于种种因素的影响，目前在管理上对个体工商户尤其是个体私营工商大户的建账工作基础薄弱，抓得不实，抓得不力，在一定程度上为了减少麻烦，减少工作量，图懒省事，一些税收管理员反而鼓励纳税人要求实行核定征收，再加上许多个体工商大户对建账工作的不支持、不配合，使个体工商户尤其是个体工商大户的建账面很窄。所以我们地税部门应积极推行个体工商户建账制度，加大个体工商大户的建账管理力度，对个体工商大户的建账监管形成长效机制，象抓税收稳定增长机制那样抓监管，相信一定会抓出成效来。建账也是经营者加强自身管理和扩大经营的需要，更是据实申报、依法纳税的基础，况且个体工商大户建账、建证的工作是有法可依的，对有固定经营场所、具有一定经营规模的个体工商大户，我们要求他们必须按《税收征管法》和会计制度的要求进行系统地、全面、建账，实行查账征收，坚决做到有法可依，有法必依，按程序办税，按法律办税。当然，我们也要根据纳税人的实际情况要求纳税人建账的形式和种类，设计一些帐册和表单，在其实际经营情况允许的条件下，根据复式记账的要求相应地简单些，尽最大限度地方便纳税人。

(三)重点行业重点管理。对重点行业、重点个体私营工商大户实行税控管理，《税收征管法》第二十三条规定:“国家机关根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。”税控管理是税收征管的一个重要组成部分，对个体工商大户来说更是如此。所以对部分行业(如:各类专卖店、连锁店、金银首饰店、超市、机电、图书等)和具有相应规模的个体工商大户进行税控管理，要求纳税人在办理税务登记时就必须与税务机关签定安装税控装置协议，实行税收准入制，对违反规定的严格按照《税收征管法》第六十条第一款第五项“未按照规定安装、使用税控装置或者损毁或者擅自改动税控装置的。由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款;情节严重的处2000元以上1万元以下的罚款”的规定严肃处理。可在我们的日常管理中，安装和推广使用税控装置对我们一些分局来说还是零，还是“处女式”管理和推广。

(四)实施科学化、精细化管理。把实施科学化、精细化管理与提高税干素质结合起来。首先，对税干要加强教育培训，为实现科学化、精细化管理，提高征管质量提供素质保障。不断加大和完善干部素质教育、培训制度，公开选拔一批思想素质高、业务能力强，有事业心，责任感强的税干充实到基层一线去，定期或者不定期进行岗位交流，建立健全干部教育、培训、交流目标管理机制。充分调动税干的积极性，激发工作激情，这样把税干教育、培训、选拔、交流与管理紧密结合起来，使每一位税干都成为执法、懂法、会用法、会查账、熟管理，精通税收的科学化、精细化管理的能手。其次，全面贯彻落实科学化、精细化管理，实行最低税负制，将个体工商大户按所处地段(地域)分类管理。第一类为地处市、县繁华地段和行业相对集中区域的个体私营工商大户;第二类为地处市、县郊区和城乡结合部的个体私营工商大户;第三类为地处偏远乡镇和农村的个体工商大户。这样针对不同的营业收入规模分类管理。第三，制定纳税最低限额管理办法，区别不同情况，采取查账征收和核定征收方式进行征收管理，同时把纳税评估与日常税源巡查管理相结合，可实行区域、路段对比的管理办法，通过对各个体工商大户的经营位置、经营规模大小、经营类别、经营人员与其申报或核定的营业额、实现税金、利润等指标进行横纵向对比，确定每位(或每类)个体工商大户的纳税最低限额。当出现税负低于正常峰值、收入不正常、价格不稳定等情形时，运用税负变动率、销售利润率、应税营业额变动率等一系列纳税评估技术指标，量化个体工商大户的经营水平，及时发现和纠正上报或核定的失误和偏差，，从而有利于避免“人情税”、“关系税”情况的发生，也有利于培养一批多收“廉正税、辛苦税、服务税、工作税”的优秀年轻干部。另外，为全面提高征管质量，应加大责任追究，严格征管质量一级、二级、三级的各级考核，细化考核内容、量化考核指标，强化监督检查，对考核不实的人和事要从严从重处罚、考核。

(五)严格执法、规范行为。严格税收执法是规范个体私营经济尤其是个体工商大户税收征纳行为的一项重要措施，随着市场经济的快速发展和国家的各项优惠政策的进一步落实，个体经济尤其是个体工商大户的发展也比较迅速，从而在一定的区域内对经济发展颇具影响力，而做大做强的一些个体私营工商大户的问题随之也就来了，由于法制意识不强，税收意识相对淡薄，追求经营活动的唯利性，再加上我们的一些税收管理员业务水平低、敬业精神差，导致偷、逃、骗、抗税的行为也就自然而然地时有发生，使我们该收的税不能收上来，该罚的不能罚到位，使《税收征管法》在一定地区、一部分纳税人面前显得软弱无力，缺乏刚性，扭转一些分局和所几年来没有一次强制执行的局面，静下心来想一想，这样的分局和所的辖区内难道都真的不存在偷、漏、逃、骗税现象，纳税人的纳税意识都真的那样强?否也。因此加大税法的宣传力度，加强税干思想素质建设，加强税干执法能力建设，强化税干爱岗敬业精神，提高税干执法水平是加强和完善个体工商大户税收征管中的重要因素，是个决定因素，必须时时抓，刻刻抓。只有这样才能在税收执法过程中保证程序合法、执行正确，管理到位，提高征管质量，实现应收尽收。