抗战时期国民政府的西北建设

抗战时期国民政府的西北建设

民国国民政府时期，中国大地曾掀起过两次西北建设的热潮，一次在战前的20世纪30年代初，一次在战时的20世纪40年代。战前的西北开发是国民政府有计划从事大规模国家工业化建设的发端，而战时的西北开发则为抗战建国的重要组成部分，其发动和实施，不仅有力地支持了持久抗战，也为战后国家建设提供了发展的基础。由于战前的西北开发，是在和平环境下进行的，加上动员时的浩大声势，故在大陆掀起“西部开发”研究热后，已有不少学者对这一时期的开发作了研究，而战时的第二次开发热潮，则因战争的特殊环境，发动声势稍逊于前者，而在讲究务实上，却更多了理性和科学性，然至今为止尚少有文章论及。故本文拟将考察重心集中于后者，以略补以往研究的不足。

一、战前国民政府西北开发之得失检讨与政府战时开发政策的调整

自1932年10月国民党四届二中全会通过“以洛阳为行都，以长安为西京”的决议，拉开西北开发序幕。在年底召开的四届三中全会上，邵力子等15位中央执行委员向大会提出的《开发西北案》再获一致通过，会后根据大会决议，行政院颁布了《开发西北之计划大纲》，[1]同时发布了开发《训令》，[2]与此同时，与开发相关之西北五省地方政府，以及中央各经济主管部门（全国建设委员会、经济委员会、实业部、交通部等）所拟的各项开发计划也纷纷出台，也即从1933年起，国民政府开发西北的步骤已从最初轰轰烈烈的宣传发动进入了具体实施阶段。根据《开发西北之计划大纲》及其后正式出台《西北开发计划》，国民政府的西北建设以十年为期，头三年为准备期，后四年为进行期，最后三年为完成期。准备期开发以基础设施建设为主，举办之主要事业为交通、水利、矿产、实业，一些和平建设时期立足于综合治理的长线事业，如农林、垦殖、文化、教育、卫生等，也都受到一定关注。①由于这一时期高唱入云的“西北开发”声浪，国民政府朝野上下都对这一时期的西北开发倾注了热情，在三年准备期建设接近尾声时，西北各项事业已初见成效，尤其在用力最多的交通、水利两方面，可谓十分突出。②然而，在取得一些成果的同时，开发中的问题和障碍也越来越多地暴露出来。

首先是开发资金的极度匮乏。国民政府启动开发时，离中原大战结束还不到一年，内战消耗了国家的元气，一旦转入建设，在国弱民贫情况下，资金的紧缺成了突出问题。大开发需要大投入，开发酝酿时，政府曾为解决资金问题拟定一利用外资的计划，建设中很多项目也都是以成功吸引外资为前提的，但由于九一八事变的发生，这一时期外商在中国投资意愿甚差，美、英等国拒伸援手，引进外资计划多半(www.guayunfan.com)①关于开发事项，可参见1933—1934年间西北各省主席向国民政府呈递的《开发计划书》和中央各职能部门拟制的数十种专项开发方案，如《垦殖西北计划》、《西北国防计划》、《西北矿业计划》、《开发西北煤、铁、油初步计划》、《西北六省教育计划》、《西北开发中之森林建设初步计划》、《西北建设中之水利初步计划》、《经委会之改良西北畜牧计划》、《筹办农业试验场计划》、《开发西北农业初步计划》等。

②战前国民政府对西北的开发主要属前期建设，以“交通、水利、垦殖、矿产”为四大主项，而其中用力最多、成效最显著的乃水利和交通两项。西北开发启动后，国民政府由全国经济委员会直接负责，在西北进行了一系列大规模的水利建设，其中著名工程有陕西省的泾惠渠、渭惠渠、梅惠渠和洛惠渠，宁夏的云亭渠，甘肃的洮惠渠等。战前西北建设中另一显著成果是交通。在国民政府西北开发未启动前，西北陕、甘、宁、青四省的大宗货物的流通主要靠水上运输，然水运除由皋兰至宁夏达石嘴子可通木船及羊皮筏外，只有陕东的黄河可以通平底小船，泾、渭二水航程也甚短。汉水由南郑起虽可通行，但木船顺流下行尚顺利，逆流上行则困难，故向来下行木船，开至下游，即行拆毁，货物也就只有输出，却无法进入，而陆路交通，只能靠大车和驿运。为改变西北交通的这一落后状况，国民政府在发起西北大开发后，陇海铁路的西展工程即开始动工，经两年赶筑，1934年底通至西京（西安）。1936年12月，西安至宝鸡段也顺利通车。在公路建设方面，则有中苏公路的开辟。这条公路自苏联境入新疆，经乌苏、迪化（乌鲁木齐）、鄯善、哈密至猩猩峡，再经安西、玉门、武威、永登达兰州，又从兰州经定西、静宁、平凉抵咸阳，再转陕川路，经汉中、广元至成都，它的通车不仅沟通了中国的大西北和大西南，也打通了中国内地与国际的通道。此外，战前由全国经济委员会直接筹款在西北筑成的公路主干线还有两条，一条是西安通兰州的西兰公路，另一条是西安到汉口的西汉公路。这些公路的通车，大大改善了西北全境的交通状况。落空。政府西北开发又是以建设国营工矿为重心的，资本均以百万计，乃至千万元以上，政府财政根本无法承担独立筹建的责任，而国内金融市场的严重滞后，也使政府筹集与此相适应的物质周转资金计划基本落空，由此直接招致很多规划中的项目不得不因资金难以筹集而被迫下马。

其次是技术人才的大量短缺。教育落后是由于西北地区人口稀少，民族复杂，语言、文字、风俗、习惯、文化、宗教彼此相异，加上长期以来的闭塞和贫困、教育在这一地区的很多地方，尤其在游牧民族中，几乎处在蛮荒状态，这给近代科学知识的传播造成了极大的障碍，以至开发开始后，一些工厂设备上马后，专门人才十分稀缺。不要说高级管理人才，就是普通技术工人都是个严重问题，当地建设人才的奇缺，被政府视为“比资金更要难解决的棘手问题”。[5]

除上述两个客观因素外，政府指导建设的经验不足，也是造成战前开发时期一些耗费巨资的项目事倍功半的原因。西北开发启动在20世纪30年代初，距国民党建立政权不过几年，国家建设究竟该如何进行，这对长期以来从事军事政治斗争的国民党来说，完全是没有经验的。尽管在“建国”酝酿时，国民党已认识到依靠专门人才的重要性，并开始在政府机构中大量延揽专家型人才，并尝试“统制经济”，[6]然而改“自由经济”为“统制经济”，对专家来说也是第一回，国民政府尽管对“统制经济”抱有热情，但对如何实施却缺乏很好的研究，以致在开发过程中，过于偏重国家资本的扩充和政府对工业的控制，在处理国防工业与民生工业、重工业以及轻工业的关系上也一样，西北有发展轻工业的最好条件，倘发展其特宜之轻工业，肯定会有很好的收效。然而，由于建设资金有限，国家前期投入的重点除交通、水利外，基本投向了重工业和军事工业，轻工业的利用未得到重视，以往西北农村的传统手工业，更被置于无足轻重的地位，以致造成了前期开发中，除陕西外，其他几个开发省份实业无大进展的状况。

对于战前西北开发中客观存在困难和因主观决策造成的失误，当时的国民政府也并非没有觉察，事实上也一直在克服和纠正。如为解决资金问题，1935年国民政府五全大会通过《请积极发展民营重工业以充实国力案》，指出“重工业建设仍应有中央指导，令各省分别举办，以民营为主，或官民合办，以助成之”，开始允许民间资本介入重工业的创建。在处理农、轻、重关系上也一样，1936年，国民党五届一中全会再次通过《确定国民经济建设实施计划大纲案》，对于工业建设确定原则如下：（1）各种大规模及基本工业由政府经营或监督，并以适当条件或“租营”办法，奖励国内外资本投资；（2）具有特殊效用的手工业，政府视各该手工业经营情况，予以鼓励改进，以补救目前生产经营之不足；（3）轻工业工厂建设原则为：其一，原料产地附近，尽量集中相联的各种工业品之制造；其二，于各农业中心区域广设小规模工厂，以便农民参加制造工作，农村不致因人口减少而呈萧条状态，城市不致因工厂过多而人口拥挤，社会环境与卫生情况恶化，而户口分布也得以均衡，各地富源得以普遍开发。[7]然而，正当前期开发中的问题得到一定程度纠正，西北开发也由准备期顺利向推进期过渡之际，由于华北危机的加深，突发战争的可能性增加了。为紧急备战起见，国家建设只能进一步向重工业、能源工业，以及军事工业倾斜，[8]这从备战来说是必要的，但不可否认的是，对西北建设来说，急功近利的成分增加。不仅如此，由于这一时期中央对西南的控制加强，从建立更为安全、稳固的抗日后方起见，中央在开发西北的同时，也开始了在中国西南地区建成另一工业中心的筹划。1935年8月1日，蒋介石亲自致函翁文灏，从速由资委会指派人员筹备四川重工业建设。政府经济建设重心由西北向西南的这一转移，同样也使推进期的西北建设大打折扣，更不幸的是日本侵华战争的全面爆发，抗战开始后，西南成为领导全国抗战的中枢重心所在地，西北建设虽未完全终止，但推进步骤明显放慢。

二、战时西北建设热潮的再起和开发方针的确定

战争中，日寇在山西受阻，战局在黄河以东成胶着状态。日寇虽数次图谋西犯，终因黄河天堑，无法西渡，这一局面一直持续到战争结束，中国西北广袤区域也因之幸免了日寇铁蹄的蹂躏。战争的爆发，给国民政府的西北开发带来了一些消极影响，也带来了新的推进因素。首先是1938年国民政府《抗战建国纲领》的颁发，该纲领明确宣示“建国大业”要在“抗战中不断进行”，强调要“于抗战之中集合全国之物力，以同赴一的，深植建国之基础”，[9]这是给全国军民下达的建设西南、西北大后方的动员令。而抗战以来紧张的供需关系，使以往在国内市场上所占比重极低的西部工业品有了广阔的市场，沦陷区工业和高等院校的内迁，更给中国西部地区带进了充足的技术设备和人才，对西部开发而言，这些无疑都是前所未有的发展契机。为实现抗战建国目标，同时也为战时的后方生产作出统一部署，行政院有关经济部门在抗战爆发后即行出台了一个《西南西北工业建设计划》，但由于战争初起时，抗战中枢在重庆，一些建设事项也较多集中于西南。[10]因此，在抗战的最初一些年中，西南的建设有一突飞猛进，而西北的建设，则相对滞后，除经济部之开采青海金矿、华西垦殖公司计划在青海甘肃等省有所努力外，实际注意者并不多。

太平洋战争爆发后，东南亚战情趋急，而西南国际交通线被切断，西北国道成为当时国内唯一对外的陆上通路，西北于持久抗战的重要战略地位更形凸现。1942年，蒋介石亲自赴西北甘、宁、青、陕各省，作了一个月的视察后返回重庆之后，乃昭示国人，谓“西南是抗战的根据地，西北是建国的根据地”。[11]在这一号召下，“开发西北”的口号再次响遍全国。与战前第一次西北开发热潮掀起时不同，在战时的这次开发热潮中，舆论不再以“为什么要开发西北”为题，而更多关注的是“如何去开发西北”，诚如当时中央银行经济研究处一份研究文献中所述“当此抗战步入艰苦阶段，及西北国道成为对外唯一通道之际，如何广辟利源，充实人力，积极建设，使荒凉落后之西北各省，负起时代之使命，奠立国防民生工业之基础，以恢复历史上之光荣地位，而达到抗战必胜，建国必成之目的，乃当前举国上下之重要任务。”[12]吸取战前开发起始轰轰烈烈，收场冷冷清清，计划多如牛毛，内容却多空泛的教训，不少朝野有识之士在向政府建言中都强调“经济建设必须根据科学的客观事实，用冷静的头脑，厘定合理的计划，虚浮的夸张，不但无济于事，反会留下无穷的遗害”。[13]然而，怎样才能使开发更富有成效，也更切实际呢？为此，国统区不少报刊上登载了讨论文章，议题有：后方建设应重西南/西北？抑西南、西北并重？建设西北，应先建设政治/经济？抑政治、经济同时并举？建设西北应重工业/农业/矿业？抑工、农、矿并重？西北在现阶段可建设重工业吗？西北轻工业应如何建设？西北农业应如何发展？西北在现阶段中可开采煤、铁业吗？大规模的西北移民为可能吗？移民垦殖的土地政策及其可能性如何等等。[14]这些问题的答案，当然是各式各样、见仁见智的。为给科学决策提供依据，政府在战时人手、资金都十分紧缺的情况下，仍抽调、组织了一批专业人士，就西北各方面之实况（包括人文、地貌、物产、交通、人口，以及工业基础、矿产资源、传统商贸品种，乃至社会、民族、宗教习惯等），作了一个较之战前开发之初更为详尽的调查。[15]讨论中一些专家所发表的富有真知灼见的意见也被汇编成集出版，其中不少被政府有关部门采纳而成为指导战时西北开发的政策依据。那么，被采纳的意见主要有哪些，其后西北的开发究竟是以何种观念和方式去推进呢？从这一时期政府为西北开发而拟制和出台的计划部署，以及政策、举措来看，有以下三个方面的原则是基本得到贯彻的：

（1）以“急应战争需要为第一要着”，优先发展“国家战时最切需的事业”。优先发展国家最切需的事业，是一般经济建设都会遵循的方针，但对什么才是“国家最切需之事业”，战时与平时的认识是不一样的，正如讨论中不少学者都指出的：“战争未爆发时，即便战争有随时爆发之可能，但和平仍是可以维持的希望，在此情形下，一切计划自然是侧重于基本方面，所期待的结果也是长期的，然战争既起，前方后方军事及其他需要大部分是刻不容缓的。”故战时所有的建设事项都要以“急应战争需要为第一要着”。[16]诚如政府向全国军民号召所言：“我们与日这一战，是生死存亡的战，那么我们当然要榨出一切的力量，以求最后的胜利，今日国家计划后方的经济建设也当以此为目标，而其主要任务不外维持后方人民的经济生活与供给前方军用及和其他物质的需要。”[17]在这一目标之下，凡对于抗战有关之工作就悉应尽先举办，努力进行，而一些非战时必需之工业建设，未办者需暂时一律停办，已办者应设法将其资金与设备转移到国防及民生必需生产之用途。当然，战争期间为前方和后方“所切需的事业”也是千头万绪的，为免顾此失彼，国民政府专门成立了统筹全国建设事项的中央设计局。该局成立后，先组织人员对西北省份主要地区作了重点考察，[18]而后“将有关各机关所送草案详加研讨”，拟制了《西北十年建设计划提要和西北建设三十二年度计划简表暨经费总表》，从计划所具内容来看，战时西北建设的主要任务是6项，前3项为农林、工矿、交通运输，后3项则为水利、教育和卫生。[19]强调发展农林，是因为在“疆土日蹙，需要孔多”的战时，“前方所赖供应补充者，就剩西北与西南省份”，而不管是西北，还是西南，本来较之富庶的东南地带都是贫瘠地区，战时要养活包括难民在内的后方激增的人口，还要供给前线士兵，尽管西北发展农业条件有限，但“国策所在，义无反顾”。[20]强调工矿业，是因为打仗需要武器，而其时我国军队重兵器和一些军事必需品主要靠国外输入，在战时金融紧张的情形下，开采国内矿产以换取军用物资，乃解决武器装备的主要途径。西北地下蕴藏丰富，尤其是石油，战时一加仑汽油价格较战前增加七八倍之多，且消耗甚巨，故能源和矿业开采，虽投入巨大，仍为战时西北建设中刻不容缓的主项。实业开发也如此，战时对工业品需求量极大，西北所产的毛纺品、皮革制品，以及工业原料盐、碱、硝石、硫磺等，都是战时的紧缺物资。为切实推动西北实业的开展，国民政府明显加大了对西北实业的投资力度。[21]而战时的交通建设，重要性更不待言，以往西北的落后，很大程度上就是因为交通不便，战时交通运输的畅通，更是一切开发事项的前提，也是抗战能否坚持的生命线。其他3项水利、教育、卫生等，虽与战争之关系，不如前3项那么直接和急迫，但也都是立足于长远的建设事业，水利不兴，农林难有发展，教育落后，工业也不会发达，卫生防疫也一样，落后状况倘无改善，也会使正在进行中的开发事业，因疾病和瘟疫的流行而惨遭损失。[22]既然西北被确定为“建国之根据地”，那么不论从持久抗战计，还是从西北建设的可持续发展起见，后3项事业也都是十分切需的。

（2）集中人力、物力、财力，优先发展“西北本地最合理的事业”。战时经济开发要以“国家最切需的事业”为第一要义，但如何使开发更具成效，则不能单凭主观愿望，更非空言所可济事，而必须择西北最适宜之事项先行之，这是战前西北开发的经验教训给战时开发的重要启示。拿发展西北重工业来说，其作为军事工业的基础，理应被列入战时“国家所切需事业”之列，但重工业建立要有大量资金的投入，且建设周期长，技术要求也高，这些都非战时国家财力、物力所能承受。所以在战时西北建设中，对一些一时难以见效，且繁费艰巨的重工业项目作了推后处理。对地下矿产的开发也如此，针对报章中出现的一些对西北富源开发过于乐观的评论，很多专家强调指出：西北矿产虽甚为丰富，但并不都适宜开采，就甘、青两省而论，比较有希望的矿产主要是石油和金矿，省内虽有煤矿，但储量并不特别丰富，铁矿也因分布零星，开采价值并不大，更不适宜建造大型钢铁厂。由此可见，在西北虽然有一些可发展且又为国家战时所切需的事业，但举办也须十分慎重。因此，战时西北建设所要重点开发的事项，除强调要为“国家战时所切需”外，还必须符合“须为本地最合理的事业”的原则。那么什么是西北本地“最合理的事业”呢？就农业开发而言，在西北发展畜牧业要远远合理于单纯的农业；[23]就工业开发来讲，在西北发展轻工业、手工业，也要远远合理于重工业，这在战前开发中就有成功的经验，也有失败的教训。当然，也不能就此认为西北各省只能发展轻工业，而不能有重工业的创设，其实，倘没有重工业的适度发展，发展轻工业所需要的机器工具也无从置备和修配。所以西北实业发展，实应走轻、重工业相互联系、平衡发展的路。此外，“在初期建设过程中，宁、青、新三省，因人口稀少，交通不便，尚不宜创设大规模工厂，而于各地之手工业，也不宜遽加废弃。如在毛纺机不能自制时，以机器洗毛，手工纺毛，再用机器织成呢料或毛毯，出品也甚精美。移民数量初期也不宜过多，否则反将促成粮荒。矿产之开发，应先作精确之调查及探测，在标准轨无法输入或自制而不能完成铁路干线时，可先兴筑轻便铁道以求运输之便利及经济”[24]如此等等，都是对“西北本地最合理的事业”的具体诠释。总之，西北地区广袤，各地自然条件和发展水平也各异，所以在战时人力、物力都极困难的情况下，西北建设只有根据“优先发展本地最合理的事业”的原则行事，也即“选定最适合于本地特殊环境的事业”，“把有限的人力、物力都集中于此，才不至于东鳞西爪，一事无成”。[25]

（3）因地制宜，合理推进，“根据实情决定一切”[26]在中央银行经济研究处所颁发的《西北生产之现状及改进办法》中，对“今后建设西北应注意之点”特别作了这样的强调：“西北之生产建设，经纬万端，非可一蹴而就，应由政府制定精密之全盘建设计划，逐步推进，不求速效，而收远功。”[27]然而，如何去做到这一点呢？基本做法：第一，须“因地制宜”，也就是任何建设事项都不能脱离西北的客观环境和条件。如工业开发问题，西北原有基础很弱，战时虽有发展，但由于国际路线断绝，舶来机器无法内运，自造又力有不逮，且不能大量供给，技术人员也十分缺乏，很多地方工业基本还停滞在手工阶段。在这一情形下，战时要发展西北工业唯有利用现实手工业基础，以后逐渐向机械化过渡。此外，西北各省都有其特宜之工业，如陕西的棉纺织、面粉、油脂、造纸，甘肃之毛纺、皮革、化工，宁夏之织毯、酸碱、造纸，青海之毛织、盐硝、奶产，新疆之棉毛纺织、皮革、酿造等，更应大力扶植，使其成为各地区的支柱产业。农垦问题也一样，西北开发热潮再起时，有人认为西北人口稀少，可将沦陷区难民大批移去西北，并提出“移民六百万和一千万”的口号。对此，很多专家进行了驳斥，认为西北地广人稀，但由于气候和地形等原因，农垦的余地并不大，大批移民去西北，不仅会造成粮荒，还会因盲目开垦破坏了西北的土壤植被。[28]所以，对于这样的提议，政府未予采纳。但限制农垦并不等于放弃农业，在适宜农种的地区，为推动农业发展，政府继续了战前就已开始的水利事业，并因地制宜地采取了一些措施。如陕、宁两省，因战前水利兴修已有一定基础，战时乃致力于支渠的扩充，以进一步增加耕地。在甘肃，则根据该省气候、土壤特点，推行“河西十年万井”计划。青海，除一方面设法利用东北部之河流，引水灌溉外，另一方面则着重发展林业和畜牧业。新疆多砂啧之地，土壤漏水严重，故水利兴修从修复渠道入手，在漏水严重地区则架槽以蓄水并防渗漏，并广泛推广坎井灌田，均收到较好效果。第二，须“合理推进”，所谓“合理推进”，也即专家提倡的“四应”：“事业实施，应视事业关系之缓急，以分别其先后，如兴修水利急于推广农业；应视事实环境之有无，以分别其轻重，如羊毛纺织之重于棉花种植；应视资源蕴藏之多少，根据需要而开发，如采掘油田应先于开掘金矿；应视技术力量之大小，根据现实而进行，如工业之应先于垦殖荒地是也。”[29]总而言之，西北的开发一定要贯彻科学开发的原则，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜工则工。此外，要谋西北战时的经济发展，还须先行解决西北发展现存的问题和面临的实际困难。如工业资金短缺问题，政府除加大资金投入外，[30]为多种渠道筹集建设资金，还多方鼓励地方私人投资和合作投资等，如积极促进西北生产合作事业等。[31]为解决西北建设人才短缺和机器设备匮乏问题，国民政府也在发起又一轮西北建设高潮的同时，出台了一系列选派人才去西北服务的措施，在中央设计局所颁行的《西北十年建设计划提要》中，“选择中央优秀公务员派赴西北服务”被列为重要的一项，要求“中央各机关按照计划之范围，规划人数，注意人选，切实实行”。[32]国民政府工矿调整处也从西南公营企业和民营各厂征集、抽调了大批技术骨干，配以机器设备，分别派送西北，并要求西北各省当局会同现有工厂，就地培训当地人才，这些举措的出台，一定程度上缓解了西北地区对建设人才的急需。

三、西北开发事业在战时的推进和实际绩效

由于广泛听取并采纳了专家学者的意见，加上抗战五年中西南建设的经验借鉴，在检讨以往的基础上，国民政府战时再掀的西北开发热潮在1942年以后，开始有一个理性的推进。因篇幅所限，对抗战八年中国民政府在西北建设中所取得的成效，以及于抗战的贡献，本文不能一一尽述，仅以被列为西北开发重头的交通、工矿、农林等业中，人所共见的一些实绩和进展，略资证明。

先看西北交通的发展。战时的西北的交通建设不光有铁路、公路、空中航线，还包括了水路和驿运。就铁路而言，战时西北已有陇海、平包两线的通车，战时西北铁路按原计划，第一步延长陇海路至兰州，平包路至宁夏。第二步展筑陇海路出玉门，达新疆，延长平包路至兰州，再至青海的中心都兰。倘此两干线能筑成，再多造公路，西北交通可谓纲举目张。然而，由于铁路修筑耗费甚巨，时间也长，筑成不易，尽管有陇海路西展工程甘新铁路的开筑规划，也有在天水和成都之间敷设轻便路轨，或普通路轨的打算，但终因需款巨大，加上缓不济急，此两计划都未能付诸实施。为保障战时国内与国际运输线的通畅，并补上西北铁路干线的严重不足，西北公路的修筑成为刻不容缓之事。如前已述，战前西北已有中苏（俄）公路的筑成，在“太平洋战争”爆发后，由于西南对外通道被断，中苏公路成了当时国内唯一的陆路对外通道。然战争还在进行中，中苏公路因须经咸阳入成都，颇为迂远，一旦西安有事，中俄路线必致中断，其他公路干线也因路况问题，加上战时运输量大，很多地方损坏严重，为确保公路线的畅通，国民政府采取了“改善旧路”与“开辟新路”并举的方针。在“改善旧路”上，先后对西北西兰、甘新、甘川、西汉、甘青等共计长达5400公里的9条公路干线，以及兰州经天水、南郑至老河口各路段进行了重点整修和养护。“开辟新路”则首先有兰哈、宝汉宁线两新线的开筑，并新辟甘川（临洮—成都）、青康（玉树—康定）两线，从而将兰州、成都间距离缩至700余里，原经中苏公路须七八天到的，现在两三天即可抵达。此外，重点修筑的公路线还有咸凤（咸阳—凤翔）、汉安（南郑—安康）、安白（安兰州康—白河）、长坪（长安—西坪）、西潼（西安—潼关）、渭大韩（渭南—龙门）、洛宜（洛川—宜川）、平宁（瓦亭—宁夏）、兰宁（兰州—宁夏）、安敦（安西—敦煌）、张宁（张掖—西宁）等20余条，由此初步形成了西北陕、甘、宁、青、新各省之间，以及与西南川北直接相连接之公路网线，为保障战时物资流通与供给作出了重要的贡献。[33]战时西北交通的改善，还表现在空中航线开辟上。战前西北已有“两金线”（南京到兰州的京兰航线）的通航，战时又新辟了西安经兰州至迪化（乌鲁木齐）、兰州至宁夏、兰州至西宁的新航线，兰迪段沿线也有降落。[34]除此而外，在战时发挥重要运输作用的还有西北的峄运。由于西北交通状况的落后，战时虽有改善，但远不能满足战争需要，于是西北的马、骡、驴、骆驼等，也都被用来肩起运输重任。西北的驿运，有中央主办的川陕、陕甘两干线，长达2200余公里，而由甘肃、陕西、宁夏几省自己主办的支线则长达4700余公里。[35]

再看实业的发展。由于战时西北建设贯彻了“优先发展本地最合理事业”的原则，西北各省的工矿业在战时都得到了相对较快的开发。陕西为国内主要棉花产地，工业基础也较好，加上战时上海申新纱厂为代表的一些沿海纺织企业及设备迁陕，使秦陇一带出现了一批较为先进的纺织工厂，到1943年5月底，关中经济带已设有大、小纺织厂106家，总资本3437万元，动力设备3641马力，分别占全国的43%、49%、51%，俨然一小型纺织工业中心。[36]甘肃之工业战前因交通不便，种类甚少，且极幼稚。抗战爆发后，甘肃之兰州，被列为西北建设的“中心城市”，各项产业都有一大的开展。毛纺和制革工业更是发展迅速，除原有兰州织呢厂外，[37]中国银行所属雍兴公司在1939年于兰州又建一新的毛纺厂，前后安装先进机具百余台，纺锭1529枚，1945年年产毛呢3万余米。1940年又建洗毛厂，后扩建为西北毛纺织股份有限公司，1945年时，年生产能力可达10万米毛呢，成为甘肃和兰州的支柱产业。[38]再从制革工业看，兰州虽为西北最大的皮革贸易中心，但城中原有的几家制革工场条件都极为简陋，战时前方对皮革制品有急需，为发展制革业，政府首先对原有制革工场进行了扩充和改造，手工操作改由机器进行，由政府直接投资开办的建国制革厂和兰州制革厂也都先后投产。[39]此外，这一时期在甘肃从无到有发展起来的工业还有机制、化工、面粉、翻砂、火柴、印刷等。[40]特别是玉门油矿的开采，自1938年正式出油后，产量连年猛增，1939年为1.8万余升，1942年增至818.3万升，1944年达到1814.4万升，到1945年时，年产原油更升至6.6万吨，产天然气1566万方。这些油品的去向，据资委会重要成员、甘肃油矿局负责人孙越崎回忆，除按月南运供应重庆市各公务和军事，每月1.3万加仑，美空军四川基地地面用油，每月1.7万加仑外，还每月向资委会提供汽油5万加仑。[41]在西南国际交通被断后，在进口石油万分困难的情况下，玉门开采的石油基本满足了大后方交通运输对油料的需要，甘肃油矿局也成为当时国内唯一的供油大户。油矿的开采，不仅直接支持了抗战，也带动了甘肃其他工业的发展。1939年，中国石油公司设立了玉门石油机械厂，此为中国第一家石油机械企业。1941年甘肃省与资委会合作，先后投资3000万元扩建原甘肃制造厂，改名甘肃机器厂，次年在兰州又建新厂，主产锅炉、车床、刨床、抽水机、纺织机等，成为西北最大的机器制造厂家。由于石油输出主要靠公路运输，汽车修理、修配工厂也应运而生，到1945年止，甘肃汽车修配工厂有54个。[42]据中央银行有关部门统计，1941年时，陕、甘两省注册5万元以上企业比战前增加10倍。而到1944年，陕、甘两省的工厂及资本额，已占全国1/9强，陕西省的工业力量更位居全国第三位。[43]除陕、甘两省外，西北宁、青、新等省的工矿业在战时也都有一定发展。拿新疆来说，战前该省分别在金树仁、盛世才统治下，与南京中央若即若离，建设步骤难以协调，开发事项也仅停留在纸上。抗战后，新省当局与中央关系改善，建设计划也开始积极进行。1942年底时，全区已有工厂44家。其中电灯厂10家，印刷厂10家，面粉厂10家，水力电厂、炼油厂、水泥厂、造纸厂、肥皂厂、罐头厂各2家，自来水厂、火柴厂、制腊厂、陶器厂、皮革厂、织毯厂、丝织厂、针织厂、毛织厂、棉织厂、纺织厂、烟草厂、食品工厂、啤酒厂、造酒厂各1家。宁夏、青海则主要发展特色工业，如化工、毛纺、面粉以及畜产品加工等。[44]战争期间，西北发展较快的还有电力事业。原陕西西京电厂战时经整修和扩容，发电量由709千瓦增至2275千瓦。资委会又于南郑建立汉中火电厂，并于1945年建汉中水力发电厂工程处，装机容量475千瓦。在甘肃，则由资委会与甘肃省政府合资，将原兰州电灯厂改建为兰州电厂，1940年在黄河沿新厂址安装132千瓦发电机2台；1941年新建玉门电厂，后扩容至400千瓦；同时将原天水电灯厂接归兰州电厂管理，在天水东五里铺建成新厂，装机容量358千瓦。又在天水王家磨修建水利发电站，使甘肃电力装机总容量达750千瓦。在青海，资委会也与省政府合作投资法币1.492亿元，筹建西宁电厂；1945年又在湟水建成水利发电处，安装了300马力水轮发电机，揭发了开发黄河水利资源的第一页。新疆也兴办了七八家小电厂，1943年时，已有发电机29部，发电能力1728千瓦。[45]总之，在国民党中央、资源委员会、工业部、交通部、中央石油公司、各大银行、各战区直接投资及各省政府的努力下，西北工业战时之发展，较之战前都有大幅度进步。从工业结构看，经战时八年的发展，初步形成了门类齐全的体系。[46]银行业也从少数省会城市逐步向肃州、哈密、平凉、天水等地拓展延伸，至战争结束前，基本完成了西北金融网之建设。

农业开发也是战时西北开发的重要事项之一。由于在战时农业开发中遵循了因地制宜、合理开发的原则，中央设计局和主管垦殖的部门，于开发前就对西北不同地区的农业、林业、畜牧业的发展作了整体的筹划，如将宁夏设计为大农业区，青海为大畜牧区等。[47]除整体规划外，西北农林的开发还重点放在对土壤的合理利用和农牧改良两件事上。如西北土壤多碱性，气候干燥，雨水少而蒸发强，尽管一些地区新修了灌溉沟渠，也由于水量供应不足、土壤很快出现了碱化。所以要合理利用西北土地，就不能只图灌溉面积的扩充，以至引起土地劣变，得不偿失。[48]在西北，要做到对土地的合理利用，还要解决如何抵御土壤侵蚀的问题。在西北，自然对土壤的侵蚀主要在两方面：一是雨水侵蚀，黄土高原土质疏松，易流失。黄河自河套以下，含沙量的巨大，水灾的频繁，多半由此造成。二是风力侵蚀，西北风力极强，垦种以后，原来天然牧草受到破坏，表土被风吹去，往往变成荒瘠的沙漠，永远丧失生产能力。这是土地利用不合理带来的后患。有鉴于此，战时西北开发时，重视了对土壤植被的保护，农业拓展也不再作大面积垦殖，而是以造林为主。在以农牧为主的区域，也是根据西北自然条件，选择耐干寒的小麦、小米、秣草等，在农、牧民中作重点推广。[49]政府并于甘、青两省之连境，设西北改良畜牧总场、繁殖牧场，以及自力第一、第二垦牧场等，为牧民提供畜牧良种，以推进西北各省畜牧业的发展。由于作出了这些努力，西北战时粮食基本做到了自给，而所产肉类和畜产品更极大地支持了前方的抗战和后方的民用。

以上是对抗战时期国民政府西北开发实施过程和取得成效的一个初步考察。自日本发起全面侵华后，中国民众与日进行了长达八年的殊死抗战。战争虽然中断了战前国民政府领导下和平建国的进程，却也由此开启了政府与民众戮力同心，将抗战与建国并举，在抗战之中实现建国的新阶段，而战时的西北开发正是此新阶段中主要任务的重要一环。由于对战前西北开发中成功的经验和失败的教训及时作了总结和检讨，战时再掀的西北开发热潮以“服务于抗战”和“为建国奠定基础”为两大目标，不仅为抗战作出了重大贡献，也为战后国家发展创设了一些条件，尤其是开发中逐步趋于理性和科学的理念和方式，对当今中国的西部开发也有重要借鉴作用。然而也毋庸讳言，战时国民政府对西北的开发仍存在不少问题，不仅本身开发程度较低、水准有限，就是较之同一时期的西南开发来讲，也是有所不及的。其原因：一是西北地区自然条件较差，工业基础又十分薄弱，这种状况要在短时期内有一根本变化，实无可能；二是战时抗战领导中枢在西南，政府对西南经济开发的重视也要远大于西北，尽管其间有所变化，但从总体来讲，政府对西南的投入仍要比西北大得多；三是战争的进展和时局的转换，战时再掀开发热潮后，实际进入实施时，战争已近尾声，而这时的政府关注重心已由经济转向了政治和军事，大后方西部的建设（包括西南在内）被退到了次要的地位，加上战后即起的国共内战，终于使开启于战前20世纪30年代初、以实现国家工业化为目标的“西北开发”最终偃旗息鼓，这不能不使人深感遗憾。

（原载《浙江大学学报》2007年第5期）

【注释】

[1]1932年12月19日国民党中央执行委员会第四届第三次全体会议通过，见秦孝仪主编：《革命文献》第89辑，中国国民党党史史料编纂委员会1981年版，第27页。

[2]《训令》就开发之范围、手段，以及指导开发的机构组织作了明确规定，要点有三：（1）西北之范围，以陕、甘、绥、宁、青、新各行省全境；（2）开发之手段，在不妨碍地方政府之施行情况下，以中央之政治及经济力量以经营之；（3）开发之组织，于国民政府行政院直辖之下设西北拓殖（建设）委员会，负一切事务进行之责。详见南京中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》（5），江苏古籍出版社1994年版，第70页。

[5]关于这方面的叙述，可见张嘉敖：《如何开发西北》，载中国工程师学会：《工程》1942年第15卷第4期。还可参见伍启元：《中国工业建设之资本与人才》，重庆商务印书馆1945年版。

[6]“统制经济”，也叫“指导经济”（Guided Economy），或“计划经济”（Planned Economy），即为一种主要由政府管理、干涉、控制之经济制度和形态。这一经济形态在第一次世界大战时曾被一些参战国所采用。大战告终后，各国恢复自由竞争，但因经济未得到有效回升，加上20世纪20年代末世界经济的大恐慌，实行自由经济的资本国家几有崩溃之势，而一些主要由中央政府对经济实行控制的国家，如正在崛起的德国、实行军国主义的日本，以及当时的社会主义国家苏联等，其经济却反呈向上之势，这对国民政府无疑是个重要启示。于是尝试“统制经济”，将中国的经济发展纳入“政府统一计划、指导和管理”的轨道，成为这一时期国民政府指导其工业化进程的基本方略，而酝酿中的西北开发，无疑为政府试行这一发展模式提供了机会。这一开发模式的基本理念和一些具体贯彻方式见本书中《20世纪30年代国民政府西北开发模式考论》一文。

[7]见《大公报》1937年5月21日。

[8]1935年4月，作为蒋介石经济建设智囊的国防设计委员会奉命与军委会兵工署资源司合并，改称资源委员会，承担起直接主办重工业生产，经营冶金、燃料、化学、机器、电器等国防公营事业的任务。国防设计委员会这一名称的转换和资源委员会实力和地位的提升，可说是意味深长的，拿哈佛大学历史系教授柯伟林的话来说：这实际是“对‘建设’内涵的重新界定”。在此之前，国家建设计划中对“建设”两字所包含的内容是很宽泛的，但凡有利于国计民生之事业，都在其进行范围内，而此后，“建设”之重点将放在与重工业、能源工业以及军事工业有关的项目上，西北建设亦是如此。

[9]贺允宜等：《中华民国建国史纲》，黎明文化事业股份有限公司1984年版，第298页。

[10]拿战时内迁企业来说，内迁工厂的主要区域是四川，兼及西南和西北的其他省份。据中国通商银行编《五十年来之中国经济》中统计，到1940年底，经国民政府资助内迁的厂矿计450家，其中迁入四川的有254家，占总量的54.7%，而其余的是湖南121家，云南、贵州等省份39家，陕西只有42家。

[11]徐旭：《西北建设论》，重庆中华书局1944年版，第1页。

[12]《西北生产之现状及改进办法》（1942年），载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第1页。

[13]任美锷：《建设西北平议》，载张其昀等：《西北问题》，桂林科学书店1943年版，第21页。

[14]《讨论大纲》，见《西北经济建设论》，《战时综合丛书》第4辑，独立出版社1942年版，第53、54页。

[15]当时这些调查，特别是由学者、科学家和技术人员主持的调查，在进行前都拟有详尽的调查纲要，对调查的方法和内容也都有具体规定。举一例证之，如关于地形与地质的调查，就分有A—J十个分项：A.某一地区之形势总述（某省或某县综括之地形、山川、河流、特殊景观等）；B.本区之地形及其特征（低地、平原、丘陵、高原、山地、盆地、山谷等）；C.本区的地形期（老年期、壮年期、幼年期）；D.本区地形成因（浸蚀、断层、摺曲、沉积等）；E.本区主要岩石（种类、名称、成因、成分、硬度、颜色、构造及其他形性）；F.本区地质构造及地层系统（岩石之走向、倾斜、摺曲、断层、整合等，以及各时代之区分）；G.本区矿苗（种类、存在状况及其经济价值）；H.本区重要河流发源地、流经地带、水位之变化及其原因（秋、夏季、河水涨落，及山洪与泥沙之影响等），流水型、名称、流向、宽度、曲度、浸蚀、沉积及其与人工渠之关系，可行性利用之条件等（如引渠、汲水航速等）；Ⅰ.本区山脉分布（名称、成因、分布状况、走向、高度、坡度、可能利用之条件［造林、采矿、垦殖］）等；J.本区面积与高度。可见调查之细密。此外，对考察区域也都各有其考察要求和周详之部署。详见尹仁甫编：《西北调查工作计划纲要》，西安西北论衡社1942年版。

[16]关于《战时经济建设方针》，见《西北经济建设论》，《战时综合丛书》第4辑，第3页。

[17]《战时经济建设方针》，见《西北经济建设论》，《战时综合丛书》第4辑，第3页。

[18]中央设计局：《西北考察地区试拟》（手写件），1942年，南京图书馆特藏部收藏。

[19]中央设计局：《西北十年建设计划提要及西北建设三十二年度计划简表暨经费总表》（油印件），1943年，南京图书馆特藏部收藏。该计划第10条规定“本计划之实施，由行政院负责督导，由党政考核委员会负责考核，并分别订定分期督导考核办法，切实监督其实施”。

[20]任美锷：《西北之农垦问题》，载张其昀等：《西北问题》，第59页。

[21]以甘肃为例，据1943年中央银行经济研究处统计，甘肃97家工厂中，资本来自于政府的占72%，私人集股仅16%，合伙投资占8%。见《西北生产之现状及改进办法》，载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第7页。

[22]在西北，由于卫生防疫知识的缺失，不知医药，一切均委之于命运，因此经常发生牲畜在瘟疫流行时大批死亡，以千百计的牛羊群于一夜中全数死去的现象。所以，不管战前还是战时，国民政府在西北开发中，都予卫生事业以相当的重视。

[23]西北在气候上属于干燥和半干燥区域，蒸发量大于雨量，雨量的稀少自然不利于作物的生长。即便在一些平原地区，经修筑水利，灌溉条件得到改善，但因雨量过少，西北农垦发展的前途，仍比较有限，而且黄土高原的过度开垦，还会引起严重的土壤侵蚀，尤其是在作物收获以后的大半年内，梯田往往黄土光秃，寸草不生，这对于黄河下游水流的泥浊和水灾的频繁实不无关系。而如在西北半干燥区域发展畜牧，多种秣草，地面受草类保护，土壤侵蚀必可减缓（草地土壤侵蚀速度比耕田要慢十倍以上），黄河下游水灾的严重性必可减轻。所以在西北发展畜牧，就地方立场言之，为最合理的土地利用方式，从国家整个来看，更有许多利益。因此，畜牧既是西北最合理的土地利用方式，也是西北最有希望的经济事业。

[24]《西北生产之现状及改进办法》，载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第11页。

[25]任美锷：《西北之地理环境与经济建设》，载张其昀等：《西北问题》，第13页。

[26]《经济部部务会议记录》（1938年6月25日），载《民国档案》2000年第2期。

[27]《西北生产之现状及改进办法》，载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第7页。

[28]任美锷：《西北之农垦问题》，载张其昀等：《西北问题》，第59页。

[29]《论西北经济建设的基本问题》，载徐旭：《西北建设论》，第98、99页。

[30]据《西北十年建设计划提要及西北建设三十二年度计划简表暨经费总表》记述，中央财政专门委员会在草拟的三十二年度收支概数中，为加强西北建设事业经费，除三十二年度拟于各机关原拟概算之外，另外再增加四亿元。此外，由中国银行投资的雍兴实业公司，也于1942年成立，该公司辖有18家企业单位，经营范围涉及纺织、面粉、机械、煤炭等各个部门。该公司所属企业除3个在重庆外，其余15个均在甘陕。

[31]从1940年11月起，指定设在宝鸡的工业合作协会西北区办事处专事指导陕、甘、宁、青、绥五省合作事业的推进，并在西安、南郑、凤翔、甜水、兰州、宝鸡、榆林、安康、韩城等地分设事务所计15个，两年中办起合作社268个，其中从事纺织业的有103个，化学业43个，服装业33个，土木石业23个，五金业16个，食品业15个，文化业10个，交通业2个，还有一些其他行业。仅1942年1月至7月半年生产价值就达3690余万元，营业方面以承制军毯为大宗，三次共100余万条，并设立供销机构、工合金库，并与陕西省建设厅合办了工业试验所，办理指导人员训练班，同时增设指导站，培训棉、毛、麻技术人员，以策西北各省的棉、毛纺织业的推进。

[32]《西北十年建设计划提要及西北建设三十二年度计划简表暨经费总表》（油印件），南京图书馆特藏部收藏。

[33]本来计划中还有新疆南路的公路和新疆至印度之公路的开辟，也因需款极大，未能进入实施。见《西北十年建设计划提要及西北建设三十二年度计划简表暨经费总表》（油印件），南京图书馆特藏部收藏。

[34]中国的航空事业则发端于民国十三年的西北航空委员会，自欧亚航空公司成立始有正式的航空线，抗战后有中苏航空公司，西北的航空才有定期的飞行。

[35]详见《西北经济建设论》，《战时综合丛书》第4辑，第13、41、42页。

[36]《西北生产之现状及改进办法》，载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第6—8页。

[37]昔左宗棠平定新疆时，创设甘肃织呢总局于兰州，但后因管理不善，生产时作时辍，屡有停顿，机器也损坏多半。战前西北开发启动时军政部派员接受，对其生产能力进行了大扩充和改造。

[38]《陕行汇刊》第8卷第2期。

[39]《经济委员会季刊》第2卷第4期。

[40]《西北生产之现状及改进办法》，载中央银行经济研究处编：《经济情报丛刊》第16辑，第7页。

[41]参见孙越崎：《我和资源委员会》，载《回忆国民党政府资源委员会》，中国文史出版社1988年版。

[42]衬鸿胪：《甘肃省国有手工业及新兴工业》，载《西北问题论丛》第3辑，第111—112页。

[43]经济部统计处编：《后方工业概况统计》，经济部统计处1943年版，第6页。

[44]宁夏产盐为西北之冠，占出口物产第一位，宁夏还以产碱闻名，以鄂托克旗的擦罕碱湖与纳林碱湖二池为最，宁夏各县均有硝石、硫磺出产，硝石既可用于军事，又可作为肥料的原料，而盐与碱则为化工工业的重要资源，故在工业发展上，宁夏被预设为重要的化工工业基地。此外，宁夏省的毛纺业也得到了发展，宁夏省政府省毛纺织工厂在1940年开工后，主产毛毯、地毯、呢料、毛衣、毛袜、毛线等产品，供应省内及绥西、甘肃等地，1941年即盈利3.4万余元（见翦道敦编：《十年来宁夏省政述要》第5册，宁夏省政府秘书处1942年版，第166页）。青海也因盛产皮毛，战时对畜产品，如羊毛、皮革、肉类、乳品等又有大量需要，该省的制革工业和其他畜产品加工业因之有一大的发展。

[45]陈真等：《中国近代工业史资料》，生活·读书·新知三联书店1957—1961年版，第4辑，第873、893、902页；第3辑，第854页。

[46]西北重工业主要指包括有采矿业在内的煤、石油、水泥、化工、机器制造及电力工业等，轻工业则主要为棉、毛纺织业、面粉、火柴、皮革、造纸、烟草、印刷等。

[47]宁夏尽管境内多沙漠，但水利基础好，1000多道大小支渠，使浩浩黄水泰半流入每一可耕可种的角落。因此，被认为有建成大农业区的希望。青海则因地旷人稀，日月山以西，仅生短草，不宜稼穑，被认为是发展畜牧最优良之区域。见《西北经济建设论》，《战时综合丛书》第4辑，第19、25页。

[48]以陕西泾惠渠流经区域为例，在碱性未发之地，每亩约可收小麦七八斗，棉花十余斤；碱性发后，每亩仅收小麦一二斗，棉花四五斤；而随着碱性加重，两三年后完全很可能就颗粒无收。绥远的民生渠也有同样的问题。

[49]在西北推广耐旱作物种植的单位主要是各高等院校农学院、华洋义赈会、中央农业实验所等。推荐品种有金黄高粱、大根高粱、银色高粱等耐旱作物。经过燕京大学比较，中国西北当时普通高粱成熟期需要168天，亩产量79斤，而播种耐旱品种，成熟期为100—157天，亩产量达到157斤。中央农业实验所并从俄国和澳大利亚分别征集耐旱小麦品种4种和27种，又从西北各省征集小麦品种137种。由于在西北推广了这些耐旱作物品种，减少了垦殖中对水资源的使用，节省了宝贵的水资源。