我国大陆高校预算编制通常使用的方法

第三节　成本的控制

学校资产经营，既包括外部市场的开拓，也包括内部资产的有效配置和使用。内部经营最基本的思想，就是要树立成本意识、效益观念。但是，在计划经济时代，我国大陆高校的资产是由政府按计划和标准配给的，在“单位所有制”条件下，不计成本、不讲效益成为普遍的意识。尽管改革开放已经近30年了，但计划经济时代形成的这些思想观念根深蒂固，仍旧在深刻地影响着学校管理者的行为。2004年广东高校教育成本监审报告显示，高校“成本核算意识不强。目前广东高等学校都属事业单位性质或按事业单位管理，财务核算实行的是事业单位会计制度。其特点是主要以预算管理为主，虽是独立核算，但不自负盈亏;其经费来源主要是财政补助、教育事业收入和其他收入，而且经费来源是相对稳定的。虽然在经费管理上强调增收节支，但实际还是‘看菜吃饭’，多收就多支、少收就少支些，基本经费开支不愁。因此，学校成本意识相对淡化、成本管理相对弱化，有的一方面喊经费不足，另一方面存在不少不合理的开支，学校缺乏由效益意识而去严格控制成本的内在动力和外在压力”^［11］。

对成本进行控制，首先应当抓好预算控制。我国大陆高校预算编制通常使用的方法有3种:第一种是基数法，也称增量预算法，即以上一年实际收支为基础，考虑下一年度影响财务收支的各种因素来确定的预算;第二种是零基预算法，即编制预算时一切从零开始，对原有的各项开支进行重新核定，根据其事业计划、行政任务和人员情况重新确定的预算;第三种是项目预算法，即根据可利用的资源状况，着眼于目标发展要求，通过一定项目成本最小化评估的形式来安排预算。不论哪种方法，它们都有一个共同的地方，就是基于“需要”来分配资源的，不管这种“需要”是经验性存在还是可能性存在。这就存在一个不可避免的局限，人们为了现实的利益可能刻意制造“需要”，夸大“需要”，因此“需要”必然被不恰当地放大了，这无异于鼓励人们多花钱、争取多花钱。为了改变这种状况，人们正在开始尝试通过绩效来制定预算，它基于“结果”与“质量效益”，引导人们把钱投向效益高的地方。

德国的多特蒙德大学有很好的经验。该校从1994年开始进行了预算改革，先是在教学和科研领域的经费分配中引入了公式拨款方式，主要以各系教学和科研的绩效作为计算因子，确定各系的应得拨款。一直到1999年，每年都有15%额外增加的经费用于再分配。但这种影响实际上是有限的，后来他们进一步在预算分配体制中引入质量导向的因素。预算分为3部分，第一部分，40%的教学和科研预算经费仍按公式拨款方式，这主要还是以数量导向因素进行分配;第二部分，占40%的资金，通过质量点制度分配，即按照各系与校长关于教学和科研的协议标准来配置;第三部分的资金占20%，在校级与系级之间建立独立的目标协定，以激励各系的发展目标与整个大学的长期战略目标协调，一旦系里的新计划与学校发展目标相符，就会被列入学校总体的战略革新预算中，提供20%的经费。

预算能否有效控制，与预算体制有关。我国大陆高校“目前所实行的预算体制是统一领导、集中管理，规模较大的学校实行统一领导、分级管理。其主要特征是把整个学校的财务收支列为学校预算管理对象，实行统一预算、统一核算、统一管理;二级单位和基层单位在校级统一政策、统一计划和统一制度的前提下，实行集中管理或分级管理”^［12］。分级管理只是“包干”意义上的管理，并不具有结算功能。这种预算体制的好处就是学校能够有效掌控，不利之处在于院系缺乏自主理财的积极性。而在校级的统一领导与集中管理中，如何进行财务决策，也存在着民主、规范和监督问题。“学校最高财务决策机构……有的是学校党委常委会议，有的是校务委员会，有的是校长办公会议，还有的是学校财经工作领导小组等”^［13］。决策机构的不确定性反映了责权关系的不清楚，责权关系的不清楚可能导致非理性决策。比较而言，在西方一些国家的大学，预算体制相对成熟。一般的情况是，学校董事会审核批准财务预算、监督预算的执行，而预算的制定由主管的副校长提出，同时他又是预算的执行者和控制者。在美国，人们把财务的最高主管称为高等教育机构的首席财务官(CFO)。“首席财务官承担的主要任务有:平衡经营预算和资本预算，对收入总和的变化作出筹划，估算招生规模、控制成本，对捐款进行明智的投资，管理学校的风险水平以防止资产流失，等等。很显然，首席财务官们需要做充分的准备来应对不断变化的客户、竞争对手和技术。”^［14］在预算的流程中，校务相关团体的参与是不可少的，参与使各利益关系主体充分知晓信息和表达意见，有利于形成更为切实可行的预算。这种制度安排，有利于权力的运用、制约和监督。

除了体制性因素外，预算机制也是重要因素。预算控制实际上是一个过程，有所谓事前控制、事中控制和事后控制之分。在我国大陆高校，预算偏重事前控制，而整个过程的控制不力，预算约束的有效性不强。有学者曾经探讨过大学预算的软约束问题，认为它是造成大学资源利用效率低下的重要原因。钟洪、朱学红把大学预算软约束的成因归为两个方面，一是外生性因素:政府对大学的“父爱”情结、信息不对称与产品不易度量特性、对作为代理人的大学管理者缺乏必要的激励、监督与约束机制。二是内生性因素:项目甄别机制不能保证对于可行性程度不高的项目进行严格筛选^［15］。我们认为，预算软约束其实不仅表现在政府与学校的合约关系上，也表现在学校与院系的合约关系上。所以，“会叫的孩子有奶吃”已成为管理者们争取资源的不二法门。

成本管理的一个重要环节是成本测算。因为在成本过程控制中无论是预测还是核算，都需要在科学测算的基础上来作出判断。但是高等教育机构的成本测算有其复杂性，由于高等教育的产出有很强的外部性，它对社会政治、经济、文化、道德、社会结构的种种影响难以度量。即使高等教育的内部产出，计量也十分困难，因为人才培养的质量反映有滞后性和多样性、不确定性。而且，除了人才培养以外，高等学校还担负着科学研究、社会服务等活动，这些活动交织在一起，难以明确分清楚开支的范围。陈敬良认为:“教育成本项目的设置应根据教育工作的特点和成本管理的要求来决定，可以按照培养学生进行教育活动所消耗的各种事业支出来立项”;“教育成本的核算理应与工矿企业成本核算一样，设立固定资产折旧费用项目”;“教育成本的归集应以学生为对象”;“为了加强学校内部成本核算，高校有必要根据自身的活动特点，参照企业成本核算方式把成本费用项目进一步划分为直接成本和间接成本，既满足于高校内部核算的需要，也便于高校优化配置教育资源、提高资金的利用率。”^［16］

对成本进行控制涉及多方面因素，最困难的大概是限制成本。“当你去问任何一位首席财务官(CFO)，是什么事情使他或她在夜里失眠，那么你很可能会听到他或她激动地讲述成本限制的事情。”^［17］中国高校面临的问题与美国高校面临的问题可能很不一样，但要限制成本都是十分困难的。比如固定资产的使用，由于长期的“单位所有制”，致使许多高校一方面资源紧张，另一方面大量资源闲置，办学成本很高。20世纪90年代中期，国内许多高校进行了以有偿使用固定资产的改革，大大降低了成本。清华大学过去公用房分配一直很紧张，1998年的公用房管理改革中，他们采取定额核算的办法，实行定额内的办公及教学用房免费，定额内的科研用房正常收费，超定额用房加倍收费，建立起公用房使用中的自我约束机制，取得了良好的效果。结果不仅缓解了用房紧张的矛盾，“有的单位还进行了用房调整和向学校上交了少量房屋。有的单位已开始清理多年只存放废旧物品的房间，想办法充分利用起来”^［18］。

成本控制不仅要注意人力资源效率、固定资产的充分利用，还要注意管理成本和交易成本的限制。张学敏、潘燕指出，随着计划经济向市场经济的转变，高校办学从管理向经营的转变，高校的经营环境日益复杂，其经营成本的构成也逐渐呈现多样化趋势，其中越来越显现的就是交易成本。无论是高校内部交易成本还是外部环境引起的交易成本，都会对高校有限教育资源的高效合理配置产生不利影响。“据人民网披露，某大学为举行110周年校庆，仅一台晚会就花费了200万元。尽管这样的活动对于扩大学校的影响能起到一定作用，但还是引起了人们对学校使用、配置有限教育资源行为的质疑。”^［19］其实不单交易成本，高校行政管理成本的不断上升也是十分明显的，广义上这也可算作是交易成本。在“官本位”文化的影响下，我国大陆高校的行政干部人数众多，如民谚所言，“校级领导一走廊，处级领导一礼堂，科级领导一操场”，这必然导致行政成本增加。而部分高校官员购买豪华进口车、以出国考察为名的公费旅游、公费吃喝等开支，更使得一些高校行政成本腾升。

成本控制值得注意的是隐性成本的控制，如某些结构成本。陈超等认为，专业是高等学校实施办学活动的基本单位，也是学校进行成本控制的重点，任何专业上的变动都可能产生结构成本。“高等学校在专业办学中产生的结构成本，主要由其专业规模和结构决定，专业规模越大、结构越复杂，其运作过程相应也越复杂，涉及的利益群体越多。而不同利益群体的目标、价值观、理念，甚至个性特点都存在差异，因而在专业发展目标、方向和措施方面也存在差异，这些差异是产生结构成本的主要因素。因此，结构成本是一种可变成本，它不受资源本身的价值和使用情况的影响，而只受配置关系的影响。”“对于高等学校而言，加强结构成本的控制是提高办学效益、降低总成本的有效途径。”“要优化资源配置，避免浪费和重复建设，实现最小结构成本”，“必须合理规划专业设置，既要维护专业的相对稳定性，又要适当变更专业构成状态、优化专业结构”^［20］。