高等学校内部的运行机制的分析

第五节　运行机制

治理是一个过程，是各种结构要素功能的释放，它要通过一定的运行机制来实现其功能目标。“高等学校内部的运作机制，是指保证高校内部主要工作的目标有效运作的基本程序与手段，维持、推动、反馈、调控、保障及促进工作系统发展等功能。”^［31］

罗伯特·伯恩鲍姆在《大学运行模式》中，分析了4种组织模式的运行。在学会组织模式中，学会组织成员之间的相互作用和影响，是通过以社会吸引力、价值观一致和相互依赖为基础的连续的个人交流网络实现的。非线性的互动圈控制了其成员的行为，使得组织得以巩固。在官僚组织模式中，科层结构性质决定了一个组织层级的上级同时又是其相邻的较高层级的下级，因此可以把组织描绘成一个连续的层级链。规章制度、标准化的处理程序、程式、惯例，有助于组织形成一致的认知，并通过创造先例的方法来指导未来的行为，以保证组织的运行。在行政与学术控制的二重性问题上，这种模式导致了管理权力的至高无上，这种文化保证了学校活动的开展，但许多参与人员却并未能全心全意地投身其中。而政党组织模式则是通过彼此间的冲突达到相互协调。正式与非正式的团体在谋求权力以达到与其主张相一致的结果的过程中，不断发生变化、融合、重组和解体。结盟、谈判是团体创立和获得其地位最重要的两种方法。在无政府组织模式中，由于存在众多的可变因素和潜在的相互干扰，以及理性的制约，人们难以全面理解组织活动的原因与结果的关系，可能出现阻断而导致错误的推理和判断。什么要素之间能够结成牢固的或松散的联合，取决于学会组织的相互作用、官僚组织的结构、运行中的联合、机会和认知过程等各种因素。校长领导的有效性更多地在于建立学校的价值观念、象征和情感^［32］。

在现代社会，大学组织的运行是一个开放的系统，封闭的“象牙塔”式的大学难以生存。而且大学的运行越来越受到外部环境的影响，系统和运行机制能否融合到社会大系统中，进行有效的能量交换，对于大学至关重要。

在以往长期的计划体制下，我国大学运行机制是自上至下的政治、行政权力传导型，在以满足意识形态要求为主要特征的动力驱动下，在高度集中统一的体制构架之中，组织进行着人才和知识生产。在以人治为特征的权力运作机制中，学术自由不可能有多少空间。大学与外部的关系处于相对的封闭状态，大学内部实际上也处于行政分割之中。从政治动员的角度看，大学与其他社会单位一样，运行是高效率的;但从知识生产、学术进步角度讲，大学的运行是低能的。

改革开放以来，大学组织的运行发生了巨大的变化。从动力机制来说，它已经破除了封闭，破除了行政束缚，能够较为自主地从社会，更确切地说是从市场获取发展的能量。社会需求的驱动现在已经成为大学运行的主要动力源泉。另一方面，自下而上的内在学术需求，也在日益消解行政权力的单向传导格局。从权力运作而言，学术权力得到了越来越多的尊重，制度化民主形式在越来越多的方面得到体现，大学内部资源配置的竞争性越来越强，而计划性则正在迅速消退。

当然，诚如任少波所言，我国的高校“从总体上来说，仍然没有摆脱金字塔式的行政化治理结构”，仍旧是“中心”—“条”、“块”—“细胞”的关系。

“中心”:学校党政领导班子处于管理架构的核心地位，掌握教学、科研、人事、财务、物资等全面的资源配置权力，行使学术和其他事务的决策职能。

“条条”:学校的各职能部门分别对学校各方面的学术及其他事务拥有组织、指挥、协调、考核权力，对属于各自分管范围内的资源也有较大的调配权力，并以分“线”或“条”的形式，直接或间接地向各基层单位提供管理和服务。

“块块”:各院、系是学校的中层枢纽组织，在学校核心机构的领导和职能部门的指导下，具体组织实施教学、科研活动。

“细胞”:教研室、研究所、学生班组是这个组织体系的基本组成单位，或者说是大学内部组织架构中的“细胞”，是教学、科研活动的具体执行者和操作者。

条块分割带来的后果是，激励不充分、信息不对称、创新能力不足、行政与学术权力产生矛盾^［33］。

我们认为，构架好的大学治理结构，形成良好的运行机制，从更深层的意义上说，是要建立适应中国国情、符合世界趋势、遵循教育规律的现代大学制度。这还须付出长期而艰辛的努力。

案例　耶鲁大学治理结构

1.大学的治理结构

耶鲁宪章规定，耶鲁大学的治理团体在法律上是“校长与耶鲁学院院士”——或简单地称为“董事会”。董事会由19名成员组成。其中3名成员是大学校长、康州州长与副州长;10名成员系“原董事的继承人”，即由现任董事选出的他们自己的继承人;6名成员是校友董事，由校友直接选出。后16名成员中一部分是或曾经是企业家，一部分担任或曾经担任非营利部门的领导职位。

当耶鲁董事会在1992—1993年遴选耶鲁下一任校长时，董事们决定评审董事会本身的运作，以及确保董事们自己能尽其所能地支持耶鲁。在任命理查德·列文为校长之后，1993—1994年董事会成立董事职责特别委员会，对董事会运作程序和治理结构进行了彻底的检查。

(1)根据董事会的建议，特别委员会还准备了有史以来第一份董事会成员、资深董事和大学校长的“职务说明书”。大学校长作为董事会会议的主持人身份得到确认。

(2)虽然，长期以来耶鲁董事会都被认为是耶鲁非同寻常的领导的源泉，但是董事会没有正规的程序以确保董事们确定议程设置或确保董事会能关注关键的学校事务。董事会认可了特别委员会的一项建议，即要制定一个正式的董事会各委员会年度议程，并于每年的9月由各委员会全体成员讨论相关事务。这些事务需要董事会所有成员在未来一个学年中加以关注。

(3)各位董事都开始自觉地意识到需要更多地关注大学各个学院的工作，并把教育和学术计划作为需要全体董事关注的“教育系列事务”的一部分，而不是简单地交给董事会的教育政策委员会处理。为此，董事会的周末例会加以调整，以保证会议过程中董事会至少要讨论一个学术部门的工作。董事会周末例会转向“教育会议”，一位院长或若干名教师提出他们对大学所面临的重要问题的观点，并且使董事们有机会更加深入地了解许多学术部门的学术活动。

(4)还有以下若干建议得到采纳:为董事会新成员准备一个正规的介绍董事会工作的培训项目;每年董事们对董事会的工作开展评估;增加两名非董事会成员到两个董事会委员会(建筑与土地、审计)，以增强专业经验;建立一个常务委员会处理董事会工作。董事会和校长也采纳一个更为正式的工作程序，即校长要在秋天提交年度目标给董事会，并且在来年6月的执行会议上评估他完成这些目标的程度。

现在，耶鲁董事会设有10个委员会:重大事务委员会、财务委员会、审计委员会、投资委员会、教育政策委员会、机构政策委员会、荣誉学位委员会、建筑与土地委员会、发展与校友事务委员会、托管人责任委员会。其中，重大事务委员会是董事会的执行委员会，由校长和6～11名董事会成员组成，成员可以由校长提议并由董事会批准，一般包括资深董事和有关各委员会主席，如财务、教育政策、机构政策、投资、建筑与土地、发展与校友事务委员会等。该委员会会议通常由校长召集，当校长不在时，由教务长或资深董事召集，并向董事会及时通报学校工作。重大事务委员会拥有董事会的所有权力，但以下权力除外:荣誉学位授予权力、修改董事会议程的权力、任命永久性工作人员(即终身教职)的权力。其余的委员会都安排一位学校行政官员担任该委员会的秘书，以与相应的校行政部门相沟通。例如，负责财务和行政的副校长可出席重大事务委员会的会议和董事会的会议，并担任审计委员会、投资委员会、建筑与土地委员会的秘书。

在学校层面，耶鲁董事会是最高权力机构。董事会制定学校的大政方针，校行政领导负责执行实施，校董事会监督结果和最后核准。这样，大学的“立法”、实施、监督分别由不同的人士来承担，避免造成权力的失衡。

校长是大学的首席执行官，要负责大学所有事务的原则性指导工作。作为一校之长，校长是耶鲁董事会、各个教授会和12个学院的每个委员会的当然成员。他又提名教务长、副校长兼大学秘书、副校长兼法律总顾问、发展副校长、纽黑文与康州事务副校长、财务与行政副校长，以及12个学院院长的人选，再经耶鲁董事会确定。

与美国大多数的一流大学相类似，教务长是耶鲁行政领导的第二号人物，是校内各个教授会或与学术有关的委员会的当然成员。所有的院长都必须向教务长汇报，教务长监管整个大学所有的学术政策、学术活动。教务长负责校内资源的分配，并担任大学预算委员会的主席。教务长要与财务和行政副校长一道准备好年度开支预算提交给校长和董事会。

经耶鲁董事会的认可，每个学院都有它自己的院长、教授会和永久性工作人员委员会或其他治理机构。在董事会的全面领导下，并听取校长或教务长的建议，每个学院的教授会有权制定学院的教育政策，通过采取建立若干个委员会及相应的程序开展工作。

2.学术治理——以文理科教授会为例

耶鲁学院和文理研究生院是耶鲁大学的核心，两个学院的全体教师构成了文理科教授会。文理科教授会下属大约40个学系，还有一些跨学科教学项目。各个学系和大多数教学项目都可以被分配至4个组块中的一个:生物科学组块、人文组块、社会科学组块、自然科学和工程学组块。每个组块都有一个咨询委员会，并由校长提名该委员会主任。在主任的领导下，每个咨询委员会都有两大职能。他们定期地与相关学系和教学项目的主任会晤或他们自己聚会，向院长、教务长就各自组块内相关学系和教学项目的教育质量和效果，以及聘任需求提出建议。

耶鲁的文理科教授会没有设立院长岗位，由耶鲁学院院长、文理研究生院院长、教务长分担责任。文理科教授会的管治通常是由文理科教授会执行委员会掌握，执行委员会由校长、教务长、两位院长组成。重要政策、跨组块事务、长期战略事务通常由执行扩大委员会讨论，该委员会增加了4个组块咨询委员会的主任。文理科教授会内的常规性事务，包括教师岗位分配给各个学系，由文理科教授会指导委员会每周开会讨论。该指导委员会由教务长担任主席，两位院长以及副教务长、助理副教务长组成。他们监督各个学系的预算和管理，保证大学政策得到有效的贯彻。

教务长及其工作班子控制各个学系和教学项目的教师岗位的分配。各个组块委员会对本组块所有的教师岗位资源库有建议权限，直到由文理科教授会指导委员会确定把特定的岗位分配给某个系或项目。一旦某院系觉得有必要设立一个新的招聘岗位，并且向教务长进行申报得到批准，那么即可启动教师募新和晋升程序。每位院长负责一半数量的学系，并监督这个复杂的选聘过程。待聘的教师岗位都要公布，招聘信息通常会通过广告等方式进行。以终身岗位的聘任为例，某位候选人通过了某一个学系的选聘和投票程序之后，将由该学系所在组块的终身岗位聘任委员会进行评审和投票。该聘任委员会是由每个组块咨询委员会加上一名从其他组块来的终身教授组成的，并由两位院长轮流担任这些聘任委员会的主席。在组块的终身岗位聘任委员会通过有关学系的聘任建议之后，就提交给文理科教授会的终身工作人员(所有的正教授)联席委员会投票。偶尔(一年至少有一两次)，终身岗位聘任委员会否决终身任职的建议，除非有程序性错误，一般不会对该否决提出上诉。很偶然地，联席委员会在投票否决一项建议之后，终身岗位聘任委员会有机会重新考虑并再次提交。如果该建议再次被否决，那么就没有上诉机会。

3.行政权力与学术权力的交融

教务长苏珊·霍菲向2003年复旦大学考察组介绍时指出，耶鲁很少采用民主投票的方式产生各个部门的领导人(如系主任)。她认为，耶鲁之所以不通过投票选举系主任，是因为通过投票选举产生的人选往往是在竞选运动中表现良好的，但不见得就是真正适合当系主任的人士。为了遴选系主任，通常由院长任命若干名由本院但是非该系教授组成的“系主任遴选委员会”。在多数情况下，系主任从外校招聘。在听取全系教师意见的基础上，由该委员会从应聘者中选出3位候选人(可排序，也可不排序)，由教务长、院长等人决定最终的系主任人选，教授们的意见并不起决定的作用。所以，选择系主任往往体现了教务长、院长对该系发展的远见。这样的做法使得水平一般的系也有可能得到一个有相当水准的系主任，也有可能最终提高这个系的水准。与此类似，为了遴选院长，通常由校长、教务长指定任命若干名本校有资质的教授组成“院长遴选委员会”进行工作。

耶鲁大学校内各项工作的展开经常依靠各类委员会，但委员会的成员不是选举出来的，大都是由校长或教务长或院长或系主任任命。而美国其他一流大学通常设有教师评议会，评议会通常设有各个专门委员会，成员是由教师选举产生的教师代表。许多耶鲁人都曾希望学校的治理有更多的改革，能有更多的教师直接参与学术治理。

1991年11月，耶鲁建立了关于治理问题的特别委员会，特别关注教师参与耶鲁大学治理的有关问题。特别委员会的一部分建议得到了采纳。

(1)在战略规划方面需要教师们的积极参与，需要做出更多的努力促进与教师们的交流。为此，促进教师们参与一些业已存在的委员会(例如大学预算委员会)，并且要更多地依靠有教师参与的各类特别委员会来处理学校所面临的问题。

(2)为了促进经常性的沟通，校长和教务长在各个学院的教师会议上设立“质询时段”，在此期间教师可以提出任何感兴趣的问题。

(3)特别委员会为期16个月的调查过程恰逢大学领导人更迭之时。特别委员会的一个贡献是，参与了校长选聘。先前耶鲁校长选拔是由耶鲁董事会承包下来。在特别委员会的要求下，董事会考虑教师们怎样参与到校长选拔的过程。结果有4位耶鲁教师与董事们一道作为选聘委员会的投票成员。文理科教授会的一位资深教师作为选聘委员会的非投票咨询人士，他作为一个调查官听取教师们对耶鲁下一任校长候选人的看法。特别委员会后来向董事会建议保留这种选聘耶鲁校长的机制。

(4)1993年4月列文被任命为校长后，委员会所建议的几个重要变革得到了推进:耶鲁学院院长和文理研究生院院长在挑选和聘任方面的作用得到强化、各个学系的委员会在初级教师评审和终身岗位方面的作用得到强化。

相比较哈佛等大学而言，耶鲁大学可能相对集权。但到底谁拥有更多的权力?耶鲁教师们曾这样看待教师聘任过程中的权力分配，“必须要指出的是，现有的标准和程序是由教师们所组成的委员会确定下来的。而且，除了把多少岗位分配给哪些学系由教务长做主之外，聘任的整个过程，从学系层面的讨论到永久性工作人员联席委员会的讨论，都掌握在教师们的手中”。但是，教务长通常都是耶鲁大学的一名教师。

一个世纪以来，几乎没有例外，耶鲁董事会挑选耶鲁或其他大学的学术人员——教师中的高级成员作为大学校长，通常他们拥有耶鲁本科学位或研究生学位。这种独特的传统扩展到教务长、耶鲁学院院长、研究生院院长的挑选，他们都来源于耶鲁的教师队伍。一般地，从事学校的行政事务之后，他们又回到教师队伍。一位已卸任的院长这样评论:“耶鲁各学院的院长被视为他们学术同仁的代言人，同时也是大学的永久性工作人员。”他们所拥有的职位与他们作为耶鲁教师成员的职位交叉在一起，而且教师岗位与行政岗位之间的联系继续得到增强。

这些都是在学校治理中维持学术团体感的努力。另外与此相关的活动反映在:校长参与高级教师的招聘，校长始终如一地参与大学参议会对有关学院的评审、参加各个学院教授会的会议、经常与学生们交流。教务长与院长们通常在任期内继续他们的学术研究，并且耶鲁这些高级行政人员中的多数继续从事教学工作。

(案例来源:《高教探索》2005年1期，“耶鲁大学治理结构的剖析”，作者:刘凡丰)

思考与讨论

1.组织理论视野中大学组织的普遍性和特殊性。

2.大学组织形态的多样性及其历史基础和社会基础。

3.大学权力的资源要素及其配置的条件。

4.大学内部治理结构变化的动力因素和制约因素。

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