各行政区分散提供所追求目标的异化

一、各行政区分散提供所追求目标的异化

（一）区域公共产品提供的理论目标及其异化

区域作为一个整体来提供区域公共产品的时候，其追求的理论目标应当是使整个区域的利益最大化，只有这样才能有效地利用资源，充分发挥区域公共产品的作用。当前区域公共产品的提供格局，主要是区域内各行政区按照各自的目标各自分散地提供，各行政区在分散提供区域公共产品时，是以本地区的利益最大化为目标而不是全区域的利益最大化为目标因为行政区政府所考虑的首先是本地区发展的需要和要求，其次是外部能够给自己带来的利益，一般很少考虑整个区域的利益。这一目标又需要地方官员来完成，在其具体执行时，既能够代表地区利益，又能够反映各地方官员的偏好和能力的当时所谓的“政绩”，所以最终是官员以自己的“政绩”最大化为目标来完成区域公共产品的提供。“政绩”没有一个明确的概念，各地在凭此考核官员时又是各不相同的，这就使得这一异化的目标变得更加多样化和难以把握。

在区域公共产品提供所追求目标的异化格局中，区域、区域内各行政区与地方官员的目标既然有区别，不可避免地将会出现冲突，除非有一种很好的制度安排使得三方的目标利益完全一致。事实上这是较难实现的，特别是在官员的任期有限且又要凭借政绩升职的情况下。

（二）异化目标的作用

衡量政绩的因素有很多，其中最主要的就是官员在任期内所带来的社会和经济的发展。从本质上讲，这对促使每一任地方官尽可能地在地方经济发展上努力是有着积极意义的，但是，由于官员的任期有限，为了使自己的“政绩”最大化，个别官员在施政过程中不可避免地会出现短期行为，使其行为最终违背地方经济发展的目标。在我国当前的投资格局下，为了促进经济发展，地方政府可以通过直接投资于私人产品生产领域和提供公共产品来实现，在这一选择过程中，是按照“政绩”最大化而不是按地方经济利益最大化的原则来进行的，这也正是上述各种公共产品过度提供现象产生的重要原因之一。在提供能力限制的条件下，必然要在提供私人产品和公共产品中进行选择，只要官员认为提供对象对其的“政绩”最大化有利，官员就会竭力提供。一般来说，提供私人产品可以直接推动地方经济发展，可预计收回投资且可能增加财政收入，而提供区域公共产品，特别是基础设施类公共产品在许多情况下是财政的单向支出，且存在“搭便车”的可能，所以，在当前的投资格局下，地方政府在投资选择上多倾向于私人产品。

另一方面，各地区政府在提供区域公共产品时，既然不是以全区的利益最大化作为自己的追求目标，其所考虑多集中在本地区范围内，对公共产品的提供而言，虽可产生引致需求带动经济发展，且可以优化社会环境，同时更是政府的当然责任。但是一般情况下都需要巨额的、难以回收的财政支出，而且其引致经济的发展的成效在较长的时间内才能显现出来，而官员的任期有限，因此这就造成了政府在投资时往往选择竞争性投资而在公共产品提供上缺位。从公共产品本身的提供来看，具有地方保护特色的制度类公共产品符合“政绩”最大化的目标，所以提供过剩，而全国统一的制度类公共产品如果有损“政绩”的话，就会提供不足。在基础设施类区域公共产品方面，如果相邻的地区提供了而本地区没有提供的话，地方官员会担心在相互比较的情况下显得自己的“政绩”不够突出，此时就产生了竞争提供的需要，形成了“要么都提供，要么都不提供”的局面。如果区域内大多数地区都提供某区域公共产品的话，其结果就会造成空间上选点的不合理与资源的浪费，出现“过度”提供。