调整筹资模式内部结构可有效控制转制成本

二、调整筹资模式内部结构可有效控制转制成本

(一)提高社会养老保险模式效率

现行部分积累模式中统筹部分占有较大比重，而且还存在空账运行的情况，形成了一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的“空账运行”模式。这与最初确立的、通过建立个人账户实施的部分积累模式的改革目标是不一致的，同时也说明现行的积累模式仍然是一种效率很低的模式。实际上，中国因受客观经济条件的制约必须选择部分积累模式，首先要考虑的问题就是选择什么样的模式结构，这也是社会养老保险积累模式选择的关键所在。目前中国在模式结构改革上仍然有较大困难，从降低政府债务风险的角度考虑，政府倾向于选择完全积累模式，如果从当前政府弥补转制成本的角度看，又倾向于采用现收现付制。因此，选择一个合理的模式结构既可以降低政府偿付风险又可以缓解因积累模式转变而造成的“转制成本”的现实压力，就显得非常重要而紧迫。

部分积累模式同时兼顾了公平与效率，在部分积累模式下，公平和效率的关系可以通过模式内部的结构调整来调节。中国目前的部分积累模式中，个人和单位缴费占工资的27%左右，进入个人账户的仅有11%^[5]，而且实际上个人账户大部分是空账，因为中国在实际的基金运作中，由于社会统筹部分远远不足以弥补制度变迁的成本，个人账户的资金也被挪用，造成个人账户的空账问题(实账部分只占2%左右)。如果不考虑空账问题，仅从个人账户与统筹部分的比重来看，中国现行的社会养老保险模式仍然是偏重公平、忽视效率的模式结构。要较好解决公平与效率的关系，首先应对现行的部分积累模式结构进行改革。在模式的结构设计和管理上不仅应同时体现公平与效率，而且应向效率倾斜。具体而言，实行新的综合积累模式，就要严格划分社会统筹和个人账户资金，进行分别管理。在将个人账户做实的基础上，逐步提高个人账户在社会养老保险基金中所占的比重并进行完全积累，最终达到提高养老保险模式的结构效率的目的。这不仅可以提高社会保障基金的偿付能力，而且充分体现被保险人的利益与其供款的联系，调动个人参加社会保障的积极性，提高社会保障的效率。

(二)社会养老保险积累模式的渐进式改革与控制转制成本相结合

目前，中国社会养老保险的转制成本的规模究竟有多大，实际上并没有一个准确的结论，而且各种估算结果差异较大，这很大程度上与对社会养老保险转制成本含义的认识差异有很大的关系。由于影响转制成本的因素较多，对其作一个界定是有必要的。所谓转制成本就是在社会保障制度的转变过程中，由于制度转型而必须付出的成本，即社会保障制度的转变过程中的资金缺口。具体到社会养老保险来说，转制成本就是积累模式的改变造成的成本，理论上转制成本的最大值就是现收现付模式向完全积累模式转化过程中的资金缺口。

如果我们选择某种部分积累模式(各种部分积累模式的区别主要是模式结构的不同)作为目标模式，理论上的最大转制成本可以分解为两个部分，见图8-1:

图8-1

用公式可以表示为

如果养老保险制度的改革，不是一步实现的，其目标积累模式的改革是经过一些过渡性部分积累模式逐步实现的，则理论上最大转制成本将是更多部分的组合，如图8-2所示:

图8-2

最大转制成本=转制成本1+转制成本2+转制成本3+…+转制成本n

由上面的公式可知，如果中国养老保险筹资模式实行综合积累模式，并采取逐步过渡的方式进行养老保险制度转换，将可以有效控制转制成本过大的压力，同时通过提高模式结构效率也可以大幅度减少养老保险的转制成本。

养老保险综合积累模式的转制成本的高低，取决于综合积累模式中完全积累部分所占的比重，完全积累部分所占的比重越大则“转制成本1”越大，为了控制因过大的转制成本给国家财政造成的压力，适当控制“转制成本1”比重的同时增加完全积累部分的资金增值率，是有效降低转制成本的方式。

目前，中国养老保险的转制成本的规模究竟有多大，实际上并没有一个准确的结论。中国社会保障的转制成本较保守估算为2.87万亿元以上(理论上的估算值)，关于这个数值的估算有很多种估算方法和数字，较高估算的转制成本数值达6.7万亿元，但较合理的估算值应在3万亿～4万亿元^[6]。因为目前60岁以上仍未纳入社会保障体系的老年人口，原则上不会再纳入社会保障体系计算，这一部分老年人口的养老问题应由其家庭和社会慈善救助机构解决;其次，中国事业单位未纳入社会养老保险体系，应由财政预算拨款解决，也不可能进入现行的养老保险体系，即使将来事业单位工作人员纳入养老保险体系，则相应社会分配结构将发生很大变化;第三，养老保险基金的“欠债”只是相对完全积累模式而言的，如果中国养老保险基金最终不实行完全积累模式，而是沿用部分积累模式，则部分积累模式中现收现付的这一部分的“债务缺口”就没有必要清算，因为这种代际互济将一直延续下去;第四，现行养老保险基金被挪用的那一部分资金，不仅需计算“本金”的数额，而且要计算这部分本金的增值额。关于这部分本金的增值额的计算，其收益率无法准确界定。由于上述这些原因，关于养老保险基金的转制成本计算，有许多不同的估算结果，而且各种估算结果差异较大。由于没有一个确切的数据，使得转制成本风险难以预测和控制，给正在进行的养老保险的改革造成了较大的障碍。在以往积累模式下，由于个人账户的空账问题使转制成本更加难以估算，且有进一步扩大的趋势。在综合积累模式下，实行个人账户的完全积累，首先必须由国家注入资金“做实”个人账户。由于个人账户的空账额占总转制成本的40%左右，相对于理论上最大的总转制成本而言，缩小了一半以上，比较容易解决，所以可以先解决个人账户的空账问题，从而可以控制转制成本继续扩大，降低转制成本的风险。

实行综合积累模式可以逐步增强养老保险基金的偿付能力。由于个人账户实行完全积累且资金权属明晰，可以先让这一部分资金进入资本市场，解决其保值增值问题，统筹部分仍然按原来的方式运营，总体上看整个养老保险的偿付能力将得到提高。社会保障基金进入资本市场，其实只是个人账户部分进入资本市场，这样既对资本市场的冲击不太大，也有利于社会保障偿付能力的提高，客观上也有利于资本市场的长期稳定发展。