政府智库与民间智库的合作

政府智库与民间智库的合作

The Analysis on the Cooperation Between Government Think Tanks and Nongovernmental Think Tanks

金家厚

［内容提要］　鉴于中国的政治结构特点，中国智库可划分为政府智库与民间智库两大类型。中国现代决策环境的变化、决策议题的多样性和政策制定的复杂性迫切需要两者合作，但合作是一定制度条件下的理性行为。这种制度条件主要包括开放的公共决策体制、共同的决策价值基础和对称的资源依赖结构。合作最终由理论上的必要性和可能性转化为现实中的可行性是靠合作机制的构建来实现的。

近年来，智库作为现代社会的一种组织机构和现象，在全球范围迅猛增长。据统计，2011年全球共有智库6 545家，分布在182个国家和地区。⁽¹⁾由于生存于不同的政治体系和体制环境，智库在类型、规模及运行模式方面均存在差异。在中国智库也迎来发展的“黄金时期”，现有各类智库约2 500家。⁽²⁾为了理论分析的需要，笔者将中国的智库划分为政府智库和民间智库两大类型。这里主要探讨政府智库与民间智库之间的合作问题。

一、政府智库和民间智库的含义与现状

智库，也称“思想库”、“脑库”、“智囊团”等，是来自英文Think Tank的中文翻译。时下，不容置疑的是智库日益凸显的社会影响力和重要价值，有人甚至将智库视为除“行政”、“立法”、“司法”、“媒体”之外的第五种权力。但究竟如何界定智库，学者们持不同观点。如迪克逊（Dickson）认为，智库是一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提供咨询；詹姆士（James）认为，智库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织；卫斯（Weiss）和斯通（Stone）认为，智库是限于政府部门、党派和利益集团之外的非营利组织。以上几种观点，是从智库的社会职能和组织地位的角度来界定的，而忽略了结合智库所依存的政治体系和体制环境特点来进行界定。

实际上，世界上不存在统一模式的智库，智库只是一个总称，其内部构成较为复杂，一般类型多样、规模各异、多元共存。如在智库最为发达的美国至少有四种类型智库:学术型智库、合同型智库、倡导型智库、政党型智库，研究人员也从1至2人到几百人不等。对中国智库的界定，薛澜等人作了较系统的阐述。鉴于中国政治体系和体制的特点以及智库的实际运行模式，笔者认为，智库是依存于一定的政治体系和体制环境，相对稳定且独立运作的公共政策研究、决策咨询服务和决策参与机构。为了从体制机制的宏观视角来分析中国智库的特点和问题，可以根据与政府的依附关系、与决策者的亲近关系和科研经费的来源渠道关系以及运行特点，把中国的智库划分为政府智库和民间智库两大类型。

政府智库，也称“体制内”智库，指处于政府⁽³⁾系统内的专门从事公共政策研究、决策咨询和决策参与工作的事业单位型研究机构，如国务院发展研究中心、中国社科院、中国人民解放军军事科学院和各部委、地方政府的研究中心（所）以及地方社科院。相较于民间智库，政府智库规模大，聚集的专家学者多，研究资料丰富，研究力量强。像中国社科院有研究人员3 200名，规模较小的中国国际关系研究院也有高级研究人员150名；⁽⁴⁾2006年首届中国智库论坛评选出的“中国十大著名智库”全是政府智库。政府智库具有官方背景，研究人员一般享有行政级别，在业务上接受政府部门的管理，经费靠政府部门的直接拨款，主要承担政府部门的研究课题，经常是开展“点题”研究，所以他们不用考虑生存和发展问题。由于政府智库属于政府系统内的组织机构，比民间智库更容易接触到政府内部的信息和资料，对决策者的意图和需求比较了解，因而他们的政策建议更容易被决策者采纳。

民间智库，也称“体制外”智库，指处于政府系统外的公共政策研究和决策咨询服务机构，人员规模要小得多，而且研究人员中兼职者居多、全职者偏少。主要由四种组织身份组成:一是社团法人，如中国国际经济交流中心；二是民办非企业单位法人，如天则经济研究所、上海华夏社会发展研究院；三是企业法人，如零点研究咨询集团、北京大军智库经济咨询有限公司；四是高校内的非法人研究组织，如北京大学经济研究中心、清华大学国情研究中心。从现有的民间智库来看，创办人多数有“体制内”工作经历，然后离开原工作单位，凭借“体制内”的人脉关系资源在“体制外”独立创办研究机构，从事相关政策研究和决策咨询。民间智库，尤其是新成立的智库，常聚集有学者、企业家和退休的政府官员。从整体上看，民间智库相对远离政府决策层，这里的学者不仅是专家，而且还是社会活动家，非常注重社会关系网的营建，主要通过社会关系网络获得政府或企业的委托课题；或者通过其他渠道获得少量国外研究基金的资助，承担相应的课题研究。由此，民间智库一般由具有创业精神的政策研究精英创办，个人能力及其社会关系网络往往是影响民间智库发展的重要因素。

从历史沿革来看，大多数政府智库是新中国成立初期仿效苏联的模式建立起来的，即按照行政条线划分设于党政系统内，每个智库都附属于某个政府部门，享有稳定的运行和科研经费资助，研究课题也是沿着党政系统从上而下下达，研究成果自下而上上传，而且研究成果一般对政策制定不产生影响。所有智库都属于政府智库，一切皆在“体制内”运行，不存在民间智库。不同部门的智库之间很少有交流、互动，基本上不存在竞争关系。改革开放以来，尤其是20世纪90年代，伴随体制改革和社会组织的发育，诞生了一批民间智库。这些民间智库涉足的研究领域越来越广，包括经济、社会、文化、外交、军事等。从此，中国的智库界越来越复杂多元，不仅有“体制内”的政府智库，还有“体制外”的民间智库。但从目前的情况来看，由于政府智库属于“体制内”智库，吃“皇粮”，规模庞大，与决策者存在某种行政隶属或上下级关系，基本上垄断了政府决策研究及其话语权，其数量占总量的95%。而民间智库属于“体制外”智库，没有政府部门的直接拨款，始终要“找米下锅”，虽独立性、自主性和创新性较强，整体上却非常弱小，仅占总量的5%，能够发出声音，有一定社会影响力的更是寥寥无几。⁽⁵⁾

二、政府智库与民间智库合作的现实需要

智库的核心价值在于科学的政策研究与分析，并为政府决策提供建议和方案。不管是政府智库还是民间智库，作为一种政策研究平台和机制，汇聚不同领域、跨学科的专家和思想资源，以专业性、知识性、创造性的政策研究和决策服务嵌入各种不同的政治结构，成为现代决策系统不可或缺的重要组成部分。当下，中国决策环境的变化以及决策议题的多样性、政策制定的复杂性在客观上迫切需要政府智库与民间智库精诚合作，站在科学和理性的高度，为政府决策提供高水平的谋略。

（一）当前中国决策主要有全球化、现代化和民主化三大影响因素

当前，全球化、现代化和民主化是影响中国一切决策的三大主线。

1.全球化

全球化自发轫便在全球范围内渗透、扩张，即使一直有反全球化的努力，恐怕也无济于事，或许这本来就是历史发展的规律。中国加入世贸组织以后，由被动全球化转入主动融入全球化，继而政府决策的内外部环境发生了根本性变化。从外部来看，全球性议题增多、决策参与者众多、决策压力增大、国家间博弈升级、软实力竞争凸显；从内部来看，国内相当多的决策议题是在全球化背景下产生的，与全球性因素密切关联。这样，国内外决策议题相互交织、相互影响、有机联系，决定了政府决策必须遵循“全球思考、本土行动”的原则。由此，对政府决策能力和决策水平提出新的更高的要求。

2.现代化

现代化是近代人类社会发展的趋势，也是中华民族百年来的实践追求。现代化是一个综合、平衡发展的过程，不仅表现为经济现代化，而且也离不开政治现代化、社会现代化、文化现代化和人的现代化，涉及工业化、信息化、城市化、理性化、世俗化、专业化、民主化、科层化、制度化、技术化、社会分化与再结构化等全方位变化。抽象一点说，不仅有“物”的现代化，还有“人”的现代化、“制度”的现代化。这样一来，政府必须秉持正确的“现代化”思维逻辑，进行“现代化”模式选择，统筹作出经济、政治、文化、社会、生态等领域的决策，并对决策的系统性有较高要求。否则，制定出来的公共政策无疑会制造并加深“现代化陷阱”。

3.民主化

民主化是当今世界不可阻挡的历史潮流，也是中国和谐社会建设的重要内容。其中，实现公共决策科学化、民主化是中国社会主义民主政治建设的基本任务，也是社会主义市场经济的内在要求。由于决策是对利益的划分与分配，涉及公民的切身利益，因而伴随公民主体意识增强、社会力量增长，公民参与公共决策的诉求日益高涨。当前，改善政府决策是民主化不可回避的切入点。就决策民主化而言，以下几种趋势值得关注:一是政府的公共信任度正在流失；二是网络社会正在崛起，政府垄断信息的做法渐趋终结；三是公民对政策信息公开、政策过程开放和政策绩效有越来越高的要求；四是政策利益愈益多元、竞争，政府决策越来越依赖于政策研究与分析。

（二）中国进入社会矛盾多发期和凸显期，决策议题的多样性前所未有

经过30多年的快速发展，中国进入社会矛盾多发期、凸显期，政府面临的决策议题的多样性前所未有。如经济发展与社会建设关系，区域、城乡协调发展，贫富差距，政治腐败，环境恶化，食品安全，虚拟社会管理，还有计划体制下的价值体系、伦理秩序以及社会关系模式瓦解而出现的社会失范、失公、失序现象，乃至全球范围的气候变暖、网络犯罪、金融危机、能源危机、恐怖主义、文化冲突、局部战争、全球治理，等等，不一而足。导致这些社会矛盾的原因既有社会结构性的，也有发展阶段性的；既有社会整体的，也有行为个体的；既有物质层面的，也有精神层面的；既有全球性的，也有区域性的；既有全局的，也有局部的。总之，这些深层次问题日益凸显，也越来越复杂多变，迫切需要专业研究机构深度介入，提出具有前瞻性、战略性、科学性的政策建议和方案。

（三）中国社会利益分化加速，政策制定的复杂性有增无减

公共政策是政府配置社会资源的主要手段，通过公共政策实现社会价值的权威性分配，直接影响政策利益相关者之间的利益关系及社会利益格局。由于公共政策的社会联动效应，决策一旦失误，造成的损失和社会后果是非常严重的。如一项经济政策产生的效应不仅仅是经济方面的，像刺激国内生产总值（GDP）增长，同时还会产生不可忽视的社会和政治效应，会影响到就业、生态、社会保障、政治稳定、社会心理等。因此，从推动社会发展、促进社会进步、增进社会福祉来看，公共政策的最优化应该是最大限度地满足社会的公共利益，而不是为了谋取部门利益、行业利益、团体利益甚至是个人利益。当下中国，社会利益分化加快，在利益日益多元化、个体化、碎片化的情况下，如何找到同时满足多元利益诉求的整体利益和公共利益，是一切公共政策制定的前提条件。可见，政策制定是一项科学性、专业性、系统性很强的工作。

综上所述，在决策环境发生变化、决策挑战蜂起的情况下，中国传统的决策制度亟待转型。从国际上来看，由于现代社会的信息、环境和技术等决策因素日益复杂多变，决策部门与决策研究咨询部门逐渐分离，政策制定越来越依赖于来自政府系统内外、由各种专家组成的智库所提供的政策研究与分析。鉴于中国的政治结构特点，政府智库和民间智库应是共同推动中国决策制度实现转型的中坚力量。两者凭借各自优势，在良性竞争的基础上探索建构合作共荣的基础性制度才是中国特色智库模式的出路所在。

三、政府智库与民间智库合作的制度条件

制度，能规范组织行为，有助于建构稳定的社会关系结构。从这个意义上说，若要使政府智库与民间智库之间的合作走向常态化，必须确保合作行为是在一个稳定的社会关系结构中发生的，参与合作既是制度安排的结果，更是双方理性选择使然。这种稳定的社会关系结构主要包括政府智库与民间智库合作的体制环境、价值基础和资源依赖结构。

（一）开放的公共决策体制

在计划体制下，采用的是行政决策体制。这种决策体制最大的特点就是行政权力对政策过程、决策研究的全面干预和垄断。一般来说，这种体制会带来两种情况:一是决策的“谋”与“断”不分，主要决策者“拍脑袋”决策，无需智库的决策研究；二是决策研究仅限于政府系统内，即政府课题只交给政府系统内的研究机构，存在严重的“内控”现象。这样的决策体制具有高度的封闭性、垄断性，并有一定的官僚性。在决策研究中，科学逻辑服从于权力逻辑。专家在拟写政策方案时，只须对“权力”负责，而不必对“科学”负责，所以长官意志取代了专家理性。这表明政府系统内的研究机构还不是真正意义上的智库，因为它丧失了从事政策研究的独立性、自主性、科学性和创新性。而公共决策体制是决策的“谋”与“断”分离，即决策者只充当“断”的角色，智库凭借其信息、专业性研究和思想优势充当“谋”的角色，“谋”构成“断”的条件，“断”是“谋”的必然结果。这样，在政策过程中通过智库这一渠道将公共智慧和公共利益诉求吸纳进来，从而建立起公开、透明、开放的公共决策制度，同时也为各类智库参与决策研究释放和创造了结构空间。

目前，中国智库在“体制内”就“肥大”而在“体制外”就“弱小”，表明现代的公共决策制度还没有真正建立起来，传统的行政决策模式还没有消失，行政权力依然充当决策资源配置的主要机制。所谓决策科学化、民主化，也只不过是影响决策的权力在“体制内”分配、循环而已。对“体制外”专家而言，若要正式进入政策过程，被体制内化是唯一的路径选择。然而，在市场体制下，社会高度分化，“体制外”的专家和思想资源越来越多。鉴于此，从提升决策研究整体水平来看，迫切需要在公共决策体制下培育思想市场，利用竞争机制来整合和配置体制内、外的决策资源，形成“体制外”智库与“体制内”智库同台竞争的局面，从而构筑起现代决策所需要的开放式的智库网络。这里，关键的是为民间智库能以平等的身份参与与政府智库的合作创造体制环境。

（二）共同的决策价值基础

在西方国家，政治体制的特征是行政权力的高度分权和多元松散的党派竞争，从而在政府系统之外形成了较为成熟的智库系统。这些智库名义上独立开展政策研究，实则一切以影响公共政策的制定为目标，从而作为政策共同体中的多元博弈力量而发出声音。而对中国而言，体制环境完全不一样，政治系统和体制建构相对集权，政府通过公共政策制定集中代表最大多数人的最大利益。由此，设立政府智库，将事关国家战略利益的核心智库纳入体制内予以调度、管控，既符合中国的政治体制特征，也符合社会主义性质国家的利益。政府智库的主要使命就是研究国家发展所面临的重大问题。对这类智库而言，主要是要加强它的能力建设，去除行政权力对其研究的干预，同时还要注意控制它的数量。而民间智库作为汇聚社会上专家和思想资源的平台和机制，凭借其身份超脱、机制灵活、思想创新等优势，针对各种各样的现实问题开展研究，帮助政府成就高质量的决策。对这类智库而言，其运作的前提条件是它的合法性和公信力，同时还要着力解决其扭曲发展和“侏儒症”问题，以切实提升民间智库与政府智库进行合作的资格和能力。

不管是政府智库还是民间智库，它们的存在都具有合理性。它们都是专注于解决最为迫切的经济、政治和社会问题的高级专家组成的研究机构，它们对决策服务的价值追求是一致的，即将国家利益、公共利益置于一切利益之上，以推动政治进步、增进社会福祉为己任，对思想的力量坚信不疑，在“知识”与“权力”之间架起沟通的桥梁，弥合追求真理的学者与追求进步的决策者之间的鸿沟。作为积极的行动力量，它们将知识和道义热情转化为理性的公共政策，从而在社会上始终扮演积极的、建设性的角色。这种共同的价值追求是合作行为得以实现的深层次原因。

（三）对称的资源依赖结构

从组织自身来看，组织间合作的动因来自组织发展对资源的需求。当某组织试图与另一组织通过资源互补的合作方式来增进各自的效能，那么其自身所具有的资源是否足以令对方对其产生依赖感，将在很大程度上决定着对方是否有可能与其建立合作关系。因为只有当两者之间存在着资源配置上的相互依赖关系时，它们之间进行合作才会产生更高效益。此外，当组织之间的资源依赖结构呈现出较为严重的非对称状况时，即某组织对另一组织的资源依赖性很强，而另一组织对它的资源依赖性却很低，处于非对称低端的某组织向另一组织提出合作的要求往往会遭遇困境。因此，组织之间对称的资源依赖结构在很大程度上对组织间各种潜在的横向合作行为能否顺利实施有着重要的决定意义。从这个意义上说，政府智库与民间智库之间的合作是否具有现实可能性，关键在于民间智库是否具有同政府智库对称、互补的专家资源和思想开发的能力资源，也就是说两者之间是否存在对称的资源依赖关系。

然而，组织之间的资源依赖关系结构往往是由体制等制度性因素决定的。当前，从推动中国智库业发展、促进政府智库与民间智库之间的合作来看，国家迫切需要通过决策体制机制的改革创新，为民间智库发展壮大提供结构性空间，以尽快提升民间智库的资源汲取和资源配置能力，从而在内在的资源关系层面为政府智库与民间智库合作行为的发生创造条件。

四、政府智库与民间智库合作机制的构建

以上，重点在理论上探讨了政府智库与民间智库合作的必要性和可能性。那么，在实践中究竟该如何合作，这是合作机制要解决的问题。

（一）联合成立研究协会，搭建合作的组织平台

现实问题的多样性、复杂性迫切需要多学科跨领域的专家学者联合攻关，提出综合性的切实可行的政策建议和方案。而从中国的现实情况来看，不管是政府智库还是民间智库，它们的合作意愿及合作的行为能力都比较弱，往往只是在理论上空谈合作，至于实际的课题研究基本上还是沿用原有的模式，各自为政，力量分散，缺乏资源整合和合力优势，这样既影响决策研究的整体水平，又浪费了研究资源。那么，要使两者的合作成为现实，当下需要搭建合作的组织平台。这种平台的主要作用在于破除原有的组织划割和组织身份障碍，一切以“问题研究”为宗旨，以“决策服务”为原则，以研究项目的形式，整合分散的研究力量，对最为迫切的现实问题集中开展攻关研究。

鉴于此，根据需要攻关研究的现实问题的主题领域，联合政府智库和民间智库的力量，组建各类“主题”研究协会，搭建新型的研究平台。比如说，可以成立“社会建设研究协会”。通过“社会建设研究协会”这一平台，把分散在政府智库和民间智库里社会建设方面的研究力量凝聚起来，坚持问题导向、需求导向、项目导向，深入开展社会建设重大理论及现实问题的研究，积极回应当下社会热点难点问题，不断推出高质量有针对性的研究成果，为政府决策提供坚实的智力支持。“社会建设研究协会”可采用社团法人的形式登记注册，遵循“自主办会”、“民主办会”原则，制定协会章程。“社会建设研究协会”的组成可采用会员制形式，即单位会员和个人会员相结合。单位会员包括政府智库和民间智库成员；个人会员包括政府智库和民间智库里在社会建设研究领域知名的专家学者。这样，研究协会这一组织平台相对来说是固定的，但具体的会员是动态的，是由研究协会根据研究的需要聘请的。

同理，根据其他需要攻关研究的现实问题，可以成立类似的研究协会，如“国际关系研究协会”、“城市发展研究协会”、“城乡关系研究协会”、“社会管理研究协会”、“网络文明建设研究协会”、“政治文明建设研究协会”、“生态文明建设研究协会”，等等。这类研究协会的诞生，是一种机制创新，因为它重点解决了在良性竞争基础上政府智库与民间智库合作开展决策研究的制度化问题，也就是说合作最终由理论走入广泛实践的“桥梁”问题。

（二）围绕研究主题，发挥合作的政策职能作用

政府智库与民间智库合作的价值仍然在于它们的政策职能，即围绕最为紧迫的现实问题开展政策研究与分析，更好地为政府决策服务。由此，各类“主题”研究协会成立后必须紧紧围绕主题，展开攻关研究，并系统地设计载体，以有效的针对性的活动、服务和高质量的研究成果参与政策过程。主要的载体可能有如下方面:（1）统筹规划。对主题领域的研究进行总体思考和设计，提出年度及阶段性研究的具体项目，组织开展攻关研究。（2）组织调研。组织与协调重点研究项目的调研工作。（3）学术会议。举办相关基础理论的研讨、交流等学术活动。（4）政策论坛。举办相关专题的政策论坛。（5）编印刊物。对相关信息和研究成果进行收集、汇编、刊印或编写“内参”等。（6）信息披露。利用多种媒介和渠道及时披露、推介相关信息和研究成果。（7）教育培训。运用各方资源开展大众教育、人才培训等工作。

（三）成立智库合作发展基金，建立合作项目资助制度

由于政府智库与民间智库之间的合作尚未形成社会风气，尤其是借助两者合作的力量成立新型的研究协会，聚焦社会热点难点问题研究，应是提升中国智库水平的创新之举。为了适应全球智库业崛起和智库国际化、全球化的发展趋势，尽快推动中国智库业繁荣发展，可以在国家或地方每年度的科研经费预算中拿出一部分，成立“智库合作发展基金”，对以上所说的各类研究协会给予资助。当然，这种资助是建立在项目申请基础之上的，这种项目一定是综合度高的攻关项目。通过重点对政府智库与民间智库之间的合作项目给予资助，以大力鼓励研究项目和研究方式创新。此外，必须制定严格规范的项目申报、评审、验收和基金使用制度，尤其是要把基金使用与项目的绩效评价挂钩，以确保基金使用的效益。至于该基金的日常管理工作，目前可由全国或地方哲学社会科学规划办公室来负责。

（四）着力提升研究质量，建立合作项目绩效的综合评价制度

为了确保研究质量，可以建立合作项目绩效的综合评价制度，即重点对合作项目所产出的研究成果的质量、影响力等方面进行综合评价。对这种评价而言，最为关键的是它的公信力问题，也就是说评价一定要客观、公正、科学。否则，评价起不到积极作用，反而会扰乱政策研究分析市场或者说思想市场，不利于公平竞争环境的形成。因此，这种评价对科学性要求很高，包括对评价主体、评价标准、评价方法、评价模型等该如何确立都有很高的要求。鉴于此，应由专业的绩效评估机构来对研究成果的“质量和“影响力”进行综合评价。同时，善于利用新闻媒体、网络等现代媒介将评价信息及时地公开化、透明化，从而对政府智库与民间智库合作开展攻关研究所具备的职业能力、社会责任和道德操守等形成一种强大的公共监督机制。

五、结　　语

政府智库与民间智库合作共荣应是未来中国智库发展的基本特征。当下，对中国智库而言，中国经济社会的快速发展带来了难得的发展机遇，为体制改革创新的渐进深化创造了有利的发展条件，为政府决策科学化、民主化制度框架的确立提供了广阔的发展空间。在全球迎来智库时代的形势下，抓住机遇，大胆实践，不断丰富中国智库模式的内涵，是提升国家“软实力”战略的重要内容。

（作者为华东理工大学马克思主义学院副教授、博士生）

【注释】

(1)参见美国宾夕法尼亚大学詹姆斯·麦克格恩教授主持编写的《2011年全球智库报告》。

(2)参见《多视角看中国智库》，《瞭望》2009年第4期。

(3)在本文中，政府泛指党政系统。

(4)Li，Cheng.China’s New Think Tanks:Where Officials，Entrepreneurs，and Scholars Interact.China Leadership Monitor，No.29.

(5)李占峰、金家厚、鲍宗豪:《中国智库发展亟需理念和制度创新》，《开放导报》2011年第6期。