自治范围内的条款：香港特区法院经授权解释

　　 香港特别行政区法院的基本法解释范围，同样及于基本法的全部条款，这可以从基本法第158条第2款和第3款两款合并考察中发现。特区法院对在审理案件时对基本法的所有条款均享有的解释权，而且均来自全国人大通过基本法的授权，第158条第2款和第3款只是区分了自治条款和其他条款两种情形，采用了不同的授权方式，并规定了不同的限制条件。

　　 （一）自治范围内条款的解释权授权

　　 所谓“关于香港特别行政区自治范围内的条款”，是指基本法中关于规定由香港特别行政区自己管理的事务的条款。这类条款，占基本法条文的绝大部分。因此，香港法院在审理案件时对绝大部分基本法条文都有权自行解释，而无需提请全国人大常委会解释。[[13]]

　　 与自治范围内的条款对应的，第158条第3款称之为“其他条款”，香港特区法院在判决中将之称为“范围之外的条款”。相比之下，第2款关于自治范围内的条款的解释授权具有如下两个特点：第一，对于自治条款解释的授权，是明示授权，基本法第158条第2款规定全国人大常委会将此授权香港法院在审理案件时予以解释。第二，对于自治条款的解释授权规定，是没有附加专门限制条件的授权。第158条第2款仅仅规定了授权内容，而没有像第3款那样，同时规定对授权的限制条款。需要指出的是，授权条款中没有附加限制条件，并不等于香港法院对自治条款的解释是毫无约束的，它仍然要受到两个方面一般条件的约束。首先，香港法院对自治条款的解释，需要遵循一国两制的方针，遵循解释活动的规则，阐释基本法条款的规范内涵，而不能背离基本法条款的立法原意。其次，没有附加限制条件的授权，并不等于独占性授权。虽然全国人大常委会将自治范围内的条款的解释权，排他性地授权给香港特区法院，而没有同时授予其他国家机关，但是，根据我国法律解释制度和基本法第158条第1款的规定，这项授权并没有终止授权方全国人大常委会自身的解释权。虽然香港法院在解释自治范围内的条款时，没有义务提请全国人大常委会解释，但全国人大常委会根据《立法法》第46条等条款规定的其他途径启动此类条款的解释并没有因此被排除。当然，全国人大常委会基于谦抑主义立场，在实践中，对于自治范围内的条款姑且罕见解释，对“范围之外的条款”则一般更是不会进行解释。

　　 就效力范围来看，香港法院关于基本法的解释，依遵循先例(Stare Decisis) 原则在香港特区范围内对后案产生拘束力；对于全国其他地区，则不具有法律上的拘束力。但相关部门应当在基本法第22第1款[[14]]的延伸意义上，对香港法院基本法解释予以充分的尊重。

　　 （二）专门规定香港特区法院基本法解释权的原因

　　 在普通法传统中，法律解释权是法院所固有的，天然包含在法律适用活动中而无需成文法专门授权，这与基本法第158条第2款、第3款第1句对香港特区法院的基本法解释权进行明文授权的立法例显著不同。如此明示授权的原因在于，这是关于一部社会主义传统和大陆法传统的全国性法律机制的设置，其空间效力主要聚集在香港特别行政区这个具有浓厚普通法传统的地区，于是形成了不同的法律传统和法律解释制度整合的规范结构：一方面，以明文授权的方式规定香港法院“在审理案件时”的解释权，另一方面，在基本法中明确了这项解释权来源于全国人大常委会的“授权”。

　　 香港回归前，在普通法体制下，法律解释则是法院所固有的功能，与司法适用是同一个过程，不需要法律专门另行规定。而且，法律解释只发生在司法过程中，是司法活动的不可或缺的一部分。[[15]]在国家权力格局中，法院固有的解释权也是司法制约立法与行政体现分权原则的一种重要形式。与此同时，由于回归前司法终审权不由香港法院享有，而由英国枢密院司法委员会享有，英国枢密院司法委员会也由此同时成为回归前的香港的最高释法机关。[[16]]

　　 香港1997回归在法理上意味着香港法律制度的根本规范（basic norm、Grundnorm<德>）的改变和移转。原有的、以《英皇制浩》和《皇室训令》等英国国会立法和英皇特权立法为宪制性依据，更替为以《中华人民共和国宪法》为根本规范。根本规范的变更，带来各项制度的相应变化。[[17]]就法律解释制度而言，香港特区法院享有的法律解释权依据出现了两种情况的分化：

　　 第一，对本地法律的解释，依然享有普通法传统下固有的解释权。基本法对此予以肯定，第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”普通法解释制度中不与基本法抵触的部分因此获得保留，也就是说，香港特区法院基于普通法传统享有的固有的法律解释权，在对本地法律的解释活动中依然适用。

　　 第二，对基本法的解释，香港法院则是依据基本法第158条第2款和第3款的授权而享有了解释权。尽管最终解释权仍然由全国人大常委会保留，但回归前由英国枢密院司法委员会享有的终审权在基本法第82条中赋予了香港终审法院，在这个意义上，香港法院关于宪制性法律的解释权获得了加强。

　　 关于香港特区法院基本法解释权的授权性特点，香港法院已在磨合中形成了共识，并在判决中已有多次强调，例如，终审法院在徐权能案中如是表述：“特区法院的司法管辖权来自《基本法》。《基本法》第158（1）条说明《基本法》的解释权属于人大常委会。法院在审理案件时，所行使解释《基本法》的权力来自人大常委会根据第158（2）及158（3）条的授权。……法院执行和解释《基本法》的权力来自《基本法》并受《基本法》的条文（包括上述条文）所约束。”[[18]]

　　 四、自治范围外的条款：常委会与香港特区法院有条件地共享解释权

　　 香港特区法院有权解释的基本法条款，不仅仅限于香港特别行政区自治范围内的条款，第158条第3款第1句同时授权：“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释”。由此可见，对于基本法的所有条款，香港法院都有权解释。但不同于对于自治条款的解释，其他条款的解释受到如下限制：“在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”这项限制意味着：

　　 第一，全国人大常委会和香港特区法院共享自治范围之外的条款的解释权是有特定条件的。如前所述，全国人大常委会和特区法院均有权对基本法的全部条款进行解释，即使在非自治条款上，香港特区法院仍然与全国人大常委会共享解释权。然而，在不同类别的条款上，两者的共享方式及其所设置条件是不一样的：在自治范围之内条款上，香港法院可以自行解释，没有专门设置条件；而在第158条第3款第2句提及的两类自治范围外条款上，香港法院所享有这项解释权是专门受到一定条件的限制。

　　 第二，香港特区终审法院的提请行为，是沟通全国人大常委会和香港特区法院在自治范围之外的条款上的共享解释权的有效渠道。在一定条件下，香港终审法院须提请全国人大常委会解释基本法，这既是终审法院的权力，也是终审法院的义务，并构成香港特区法院对于这类基本法条款共享解释权的限制。这项限制包括两方面的条件：条件一是，香港特区法院在审理案件时需要对基本法中涉及关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释；条件二是，对该案件将作出不可上诉的终局判决。

　　 在整全性的基本法解释制度架构中，香港特区终审法院的提请规定是最具有整全性品质的制度环节，是为基本法解释制度专设的整全性沟通途径。这一机制，如前所述，既是对香港特区法院解释权和终审权的限制，也是对之的保护。全国人大常委会对基本法的全部条款享有解释权，而根据《立法法》、2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及2004年的《全国人大常委会法律解释工作程序》的规定，全国人大常委会可以根据香港特区终审法院之外的其他主体提出的解释要求或解释议案来解释基本法，但基本法第158条第3款在此之外，增加了终审法院提请全国人大常委会解释基本法的这一启动途径，是期待这一途径能成为基本法解释各种启动途径中的主导途径，使得基本法的两大解释主体在基本法解释上保持有效的沟通，协调两种不同法律传统下法律解释机制的差异，从降低甚至避免宪政危机出现的可能性的角度来维护终审法院的权威。

　　 余论：“一国”整全“两制”的基本法解释制度

　　 综上所述，置于我国法律解释制度背景中的基本法第158条所规定的基本法解释制度，可以通过下图所示的结构呈现出来。

图 整全性的基本法解释制度图

　　 这不是拘泥某“一制”的偏颇结构，而是融贯“两制”的整全结构。这里的融贯要求，其对立面是：生硬的对接，尤其是吞并性替代、或者简单套用“两制”之外以“国际标准”包装的“他制”。融贯要求的实现，需要“两制”在合宪合法地优势互补、共同开放发展的基础上，持续进行对等互融。融贯要求的实现需不僭越三大界限，即互相借鉴与互相融合的过程，不得突破宪法和法律设定的基本边界，不得违背“一国”基础，违背国家的主权、安全和发展利益的客观需要，不得对“两制”各方的安定性带来颠覆性冲击。“一国两制”原则的整全性内涵与整全性功能正在于此，并且已经体现在基本法的序言、八章正文、三个附件的行文当中。实现“一国两制”原则的整全性功能，是中央和特区的共同责任。小平同志关于对港政策五十年不变的政治承诺，已经通过法律规范的形式规定在基本法第5条。这项政治承诺和法律规范基于这样一项政治判断：到本世纪中叶，我国基本实现现代化，两制的差距大为缩小，两制自然融合。然而，制度整合、价值整合是一个细水长流的动态过程，不可能在回归后五十年之际顷刻实现。在制度整合上的怠权卸责，非但不是“一国两制”之本义，而且将违背基本法第5条五十年不变的规范布局。

　　 如前所述，解决当下2017年香港特首普选讨论乱局的根本之道，在于制度整合基础上的价值整合。对此，跳出各种各样的具体方案、错综复杂的现象与乱象，笔者认为，在整全性原则下需回答的核心问题是：在“一国两制”原则下，香港在全面深化改革时期的战略定位是什么。这首先是需要以港人为核心的全国人民凝聚共识：香港的未来在哪里。在此基础上，中央政府需要进一步明确：香港的战略地位是什么。这不是安于现状地维持香港的繁荣稳定所能消极回答，毕竟，香港问题既不是纯粹的区域问题，也不是一个纯粹的经济问题，而是一个具有全国性战略意义的国家治理能力和治理体系问题，特别行政区也是政治领域的特别行政区，是“有机统一深化政治体制改革”的试金石。在这个意义上，对回归后的港澳，仍然需要依据“一国两制”方针之整全原则积极进行“长期打算，充分利用”。[[19]]

　　 由此，对“两制”下制度的整合，仅仅是整全功能的一个方面，毕竟适用于特别行政区的全国性制度数量上是有限的。整全功能的实质是一种价值整合，正如制度整合的实质，也在于制度价值的整合，上文基本法解释制度的整合中，尤其下述两个观念环节的整合是其典范：如何整合安置人民代表大会制度下人大终局解释权观念和普通法传统下终审法院的终局解释权观念，以及如何融贯处理社会主义法律传统中法院解释权来自法律授权的立法例和普通法传统中法律解释权为法院所固有的观念。在此意义上，各项政制改革方案的争论和设置，不仅为不同领域的制度整合提供了良机，而且为特别行政区与中央尝试并互谋良性的互动模式提供了契机。[[20]]抓住社会实践推动规范整合良机，彰显整全功能，“一国两制”将在人心的“一国”、文化的“一国”、价值认同的“一国”上，展示出更为积极进取的样态，并和其统一功能、经济维持功能互为裨益。