城市“生根”的体制保障与心理基础

5-2.城市“生根”的体制保障与心理基础

城市化是中国社会的发展方向，使农民享有国民的待遇又是既定的战略目标。因此，农民工问题，乃至三农问题的实质就是推动农民工彻底地实现城市化的过程，让他们在城市“生根”，让他们享有公民理应拥有的权利和义务。但实际上，这种认识还只能是一种期待。一方面，我国的城市化水平还非常低，必须让更多的农村流动人口实现城市化转变，另一方面，城市社会的容纳能力又十分有限，城市社会秩序的维持所采取的又往往是不合理、不公正、歧视性的管理手段。在这种背景下，如果缺乏市场经济下公平的竞争机制，没有社会保障体制做后盾，那么绝大多数农村流动人口既没有能力长期生活在城市，又不能被城市居民和社会所接纳。实现农村劳动力的城市化转移就只能是空中楼阁。

改革开放25年来，农村人口向城市流动的宏大之势，并未改变他们难以融入城市社会的状况。户籍身份以及相应的制度环境决定了他们无法受到公正的国民待遇。北京、上海等特大城市对农民工就业的限制性政策，一些地方政府为缓解城市下岗人员和公开登记失业人群所构成的社会压力，而在招聘政策上采取的“先本市，后外地，先城市，后农村”的歧视性做法，都是不公平待遇的有力证据。那么，何种制度保障才能促进农民工在城市社会的生存与发展，进而促进中国社会结构的变革呢？其问题的根本就在于平等友善地对待农民工，建立起真正的自由流动、公平竞争的劳动力市场运作机制，在于摆脱户籍身份制度的束缚，逐步地落实“新市民制度”的构想。只有这样，农民工才能享有与城市居民相同的基本的公共服务，对所生活所贡献的城市产生认同感和归属感，而不是将自己定位为城市里的匆匆过客。这也是他们在城市生活中既有生存空间又有发展可能的前提。

农民工队伍的壮大，非农化产业的发展，牵动着九亿农民。可以说，他们是中国农民改变身份和地位的前期实践者。因此，旨在把农民纳入社会保障体系的“新市民制度”，既是对传统“户籍制度”的彻底取代，也是实现中国社会健康发展的必由之路。从此时的情况来考察，调整不符合城乡开放、市场经济的利益关系，改变两种户口居民权利不平等的状况，解除对农民转移就业、身份转变的束缚，都是当务之急。而其中最基本的底线便是还农民与城镇居民平等的就业权利和社会权利。从这个意义上说，我国的城市化和城乡一体化的过程，也就是城乡居民权利一致、地位平等、身份同一的平等化过程。

那么，如何使农村流动人口实现彻底的城市化，完全融入到城市社会中去，并由此可以促进农村的发展？有学者制定出了这样的“流程图”：一是为农民工提供以就业和社会保障为核心的制度保障，解除其城市化的后顾之忧，并建立农民工的城市化的进入机制；二是要求农民工自愿、依法、有偿转让其在农村的土地承包经营权，从而割断他们与土地的联系，以现代社会保障替代传统的土地保障，彻底完成农民向市民的转变，并建立健全其农业退出机制；三是建立农村社会保障制度，建立健全农民工正常返回农村的机制；四是消除农民工城市化的体制和政策障碍，指定和制造完善的城市化机制的政策、配套措施和支撑条件。⁽¹⁰⁶⁾这种设计建立了理想态发展模型，但其中每一环节的实践都涉及多项庞大的工程。解决农村流动人口的发展能力问题、基本的社会安全问题、维护自身的劳动权益问题，城市的吸纳能力问题，都与城市和国家的整体发展息息相关。2004年2月28日，中共中央、国务院在时隔18年后再次把农业和农村问题作为中央一号文件下发，“保障进城就业农民的合法权益”是其中重要的条款。尽管政策效力在具体的实施过程中屡遭折扣，但这种制度的制定无疑是农民工这一过渡性群体的世纪曙光，她标志着给农民以国民的待遇正在逐步落实。

在农民工问题引起社会普遍关注的大背景下，我们也在各地农民工社会保障政策的出台中欣喜地看到了“新工人阶层”在中国社会现代化进程中的希望。北京于2001年出台《北京市农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须为农民工办养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时，经本人同意，农民工可一次性领取养老金，并终止其养老保险关系。2002年9月，上海市政府已颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。在广东则建立了不分单位所有制、不分劳动者用工形式和城乡户籍的统一的基本养老保险，这就把在广东就业的外来工全面纳入养老保险的保障范畴。2004年1月，广东修订通过《广东省工伤保险条例》（2004年2月1日起实施），明确要求将外来工纳入工伤保险覆盖范围。2003年12月，广西壮族自治区人民政府通过《广西壮族自治区失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。2004年3月8日，郑州市政府出台郑政[2004]20号文件，规定用人单位招（聘）用农民工时，要为农民工缴纳养老保险费，农民工参保缴费后，达到国家法定退休年龄时，可依法享受城镇企业职工社会养老保险待遇。此外，2004年山西和山东等地已经把农民工纳入医疗保障体系之中，规定对劳动关系相对固定的农民工，用人单位必须为其办理医疗保险关系，缴纳医疗保险费。对劳动关系不固定的农民工，可以参照灵活就业人员参加医疗保险的办法参保。

各地种种有关农民工政策的出台，将有助于农民工问题以及与之紧密关联的“三农”问题的解决。农民工社会保障体系的建立与完善是使农民工群体得以在城市“生根”的首要前提，也是“农民中国”最终的制度选择。作为工人阶级组成部分的城市劳动者，数以亿计的农民工在国家体制保障中失去的将是农民的身份，获得的将是法律赋予给每一位公民的平等权利。

在我们回顾中国农民钟摆式迁徙生涯的过程中，应该看到，城市文明始终具有巨大牵引力，驱使着农民改变他们固有的社会角色。尽管他们没有城市户口，也无法享受城市的任何社会福利待遇，但是改变生活状态，提升先赋身份的愿望，却始终如影随伴。一项有关农民工自我感受的研究表明，尽管生活处境与城里人相差甚远，但他们在城市的谋生中拥有了对自身的自信。与打工前和在老家做事的人相比，除了居住状况、社会地位和权利状况之外，他们在经济收入、银行存款、工作环境、消费水平、社会交往、精神状况、生活条件和发展机会等方面都有了显著的提高。⁽¹⁰⁷⁾这也是他们在城市面对诸多的不确定性而依然愿意继续生活下去的心理基础。同时，也是农民工在新的制度背景下自愿接受再社会化，培育公民意识，最终把“根”留下的精神力量。