社会保障体制的模式

二、社会保障体制的模式

综览世界各国社会保障体制，主要可以将其划分为三大类：以德国、美国为代表的投保资助模式，以新加坡为代表的储蓄保险模式，以英国、瑞典为代表的福利国家模式。另外，香港的社会保障体制别具特色，我们也将其作为一个独特的案例单独介绍。⁽¹¹⁾

（一）投保资助模式

投保资助模式以德国、美国和日本为代表，这些国家以各种保险项目为主要形式来建构社会保障体制。这种模式出现得最早，因而也被称为“传统型”社会保障模式。

德国是这一模式的鼻祖，德国理论家们为这一模式奠定了理论基础。19世纪末的历史学派和社会政策协会提出“国家干预”理论，主张实行“人人为大家、大家为人人”的互助原则，实现社会大多数成员免于贫困、保护私有财产、维持社会经济活力和稳定、尽量使得劳动者在社会秩序中都有所得等一系列目标。德国的“国家干预”理论带有强烈的国家主义色彩，从个人与国家在社会保障体制中的义务就可以明显地看到这一点。这些理论家普遍主张保险费用主要由雇员和雇主缴纳，国家只是提供少量的补贴和政策性优惠措施。维护国家利益是向个人提供福利的大前提。

投保资助型模式的主要特点是：⁽¹²⁾

第一，不同的社会成员适用的保险标准不同，以劳动者为核心建立社会保险体制。

第二，强调劳动者个人在社会保险中所负的责任，社会保险费用由雇员、雇主、国家三方承担：雇员和雇主承担主要部分，国家财政给予适当支持，即雇员和雇主投保，国家资助。

第三，劳动者享受社会保险的权利与其缴纳社会保险费用的义务紧密相联，社会保险的待遇水平与社会保险费用缴纳状况以及个人收入情况相联系。

第四，社会保险只记录个人的缴费情况，并不建立以支付为目的的个人账户，社会保险基金在受保成员之间调剂使用，互助互济、风险共担。

第五，社会保险基金的筹集主要采取现收现付的形式。

投保资助模式在德国经历了一百多年的实践，在美国经历了近八十年的实践，积累了大量的经验。一方面，这种模式强调社会保障体制中权利与义务的平衡，强化社会成员的自我保障意识，比较注重效率原则。另一方面，社会保险基金的统筹使用也体现了社会保障的互助互济原则。在实践中，以现收现付的方式来筹集资金，社会保险的费率受到人口年龄结构和就业比例结构的影响很大，人口老龄化、就业比例偏低，费率就会过高，社会成员难以承受。因而，在宏观上，国家要把握人口年龄结构和就业的长期状况，对费率进行适当控制；在微观上，个人必须在有劳动能力的时期积极投保，以应对失业和年老之后的状况。

实行投保资助模式最典型的国家是德国和美国，它们也是典型的发达国家。因而我们有必要进一步了解德国和美国社会保障体制的基本状况，以便更加深入地理解投保资助模式。

德国是最早建立投保资助模式的，而且在长期实践中开创出一整套典型的制度安排，在此意义上，投保资助模式甚至可以被直接称为“德国模式”。德国社会保障体制经过一百多年的发展，已经成为一个庞大的体系，主要包括社会保险、社会救济、家庭补贴三大类，其中仅社会保险项目就超过100种，是社会保障体制的核心内容。

在市场经济前提下，德国社会保障体制遵循三大基本原则：⁽¹³⁾①社会保障要有利于发挥市场经济的作用，而不是削弱市场经济的作用；②社会保障要保持在收入再分配的合理范围之内，实现维护经济效率与社会公正的统一；③社会保障由国家、企业、个人三方合理分担费用。社会保障是维护社会稳定的重要体制，国家负担的社会保障任务与个人根据自身能力自主决定自己前途的权利被严格区分开。国家建立体制来保障公民特殊状态下的基本生活，并不意味着国家要对公民的职业发展和生活状况的改善负全部责任。个人职业发展和生活状况改善的主要责任在自身，因为社会保障不能也不该解决所有问题。

德国社会保障体制包括了以下重要内容：养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会救济。社会保险可分为法定义务保险和自愿保险两大类，依据法定收入标准划分参保人群。社会救济针对的是病人、残疾人、老年人，获得救济需提出申请。救济可分为两大类——最低生活扶助和特别辅助。救济的原则是，自身没有能力和财力负担生活费用或特殊费用的人才有资格获得扶助。

美国的社会保障体制建立得相对晚一些，主要是在罗斯福新政时期建立的。尽管如此，美国的社会保障体制稳步发展，也成为发达国家中比较成功的典范。美国的社会保障体制主要分为社会保险、社会福利和社会救济三大类，社会保险是核心组成部分。投保资助模式本身就是比较注重效率、注重发挥市场经济作用的制度安排，美国体制比德国体制更为鲜明地体现了这种思路。

美国并没有紧跟欧洲的脚步在19世纪末全面建立社会保障体制，而是根据自身的需要逐步建立社会保障体制。自1935年罗斯福政府颁布《社会保障法》至1972年残疾人医疗保险制度建立，美国建立基本社会保险制度耗时近30年。

美国社会保障体制的主要内容是社会保险。美国社会保险种类繁多，涉及生老病残、衣食住行、工作学习、职业工种等许多方面，保险与福利、救济、安居结为一体，项目达数百种。尽管美国社会保险种类繁多，但覆盖面却远低于大多数欧洲国家，保险待遇水平也明显低于欧洲大多数国家，如退休保险和失业保险大约只相当于工资的50%。⁽¹⁴⁾

美国社会保障资金的筹集遵循多方共同承担的原则，雇主和雇员都要缴纳保险税，国家也负有相当比例的义务。美国社会保险体制不像德国那样强调国家利益优先，而是更充分地体现了“救急”原则，特别注重防止“养懒汉”。美国对失业救济金的发放时间和标准控制得非常严，一般各州都规定失业后须等待一周才能获取，最多支付26周，失业高峰期时最多再追加13周。美国社会保障体制的重要目的是在劳动力市场出现波动的时候，针对公民暂时的困难来提供帮助，并使这些公民迅速投入新的工作，保持劳动力市场充足的供给。

美国社会保障体制的另一大特色是多层次管理，这种管理模式与美国的联邦制相衔接。美国联邦、州、地方都有社会保障管理机构，各有各的职权和责任，并不是上令下行的统一行政管理模式。联邦社会保障管理机构主要负责举办项目、制定标准、颁布政策、筹措资金，具体的管理和服务主要由州和地方机构承担。社会保障基金的管理和运营也被严格区分开，政府只负责监督，基金的保值增值等运营活动由专门机构进行。

美国社会保险采取了强制参保与自由参保相结合的原则。对于涉及人们生存与生活基本需要的保险，如养老、疾病、失业等，美国法律规定公民必须参保。对于其他项目，尤其是与少数高标准需要的有关项目，则实行自由选择。美国还鼓励保险公司经营养老等项目，一方面吸收社会闲散资金，另一方面形成与社会保障相互补充的保险结构。

（二）储蓄保险模式

储蓄保险模式是个人缴纳保险费的社会保险体制。与投保资助模式明显不同的是，储蓄保险模式建立个人账户，雇员个人缴纳费用，在自己的账户中累积，退休者的社会保障权益来自本人工作期间的社会保险积累，这些资金通过投资基金进行运作。实行储蓄保险模式最典型的国家是新加坡。

储蓄保险模式的基本特点是：⁽¹⁵⁾

第一，参加中央公积金的会员首先要自立，依靠自己。

第二，工资收入低、存款无法达到最低限额时，由家属补充，会员之间没有调剂互助。个人待遇和自己的努力（存款）紧密联系，存款越多，可以享受的养老金、医疗保险等待遇也越高。因而，储蓄保险模式具有很强的激励作用。

储蓄保险模式的优点和缺点都比较明显。它的优点在于它具有积累性和增长性，资金来源稳定，在经济波动中显示出较强的抵御能力。而且它对社会成员的激励作用十分明显，充分体现了个人权利与义务相对等的原则。它的缺点在于它缺乏社会统筹，不能发挥社会保障的互助调剂功能，因而社会性和互利性较低。储蓄保险模式之所以没有像投保资助模式和福利国家模式那样被许多国家采用，和它的这些优点、缺点密切相关。而它之所以能在新加坡取得成功，成为一种长期行之有效的范例，是因为它与新加坡的国情相适应。

新加坡的中央公积金制度最初只是一种简单的养老储蓄制度。随着社会经济的发展和收入水平的提高，它逐步发展为综合性的社会保障体制，除了原来的养老之外还包括住房、医疗保险。养老金在会员退休时开始领取，退休前，会员可在特许范围内用公积金购买住房、支付医疗和教育费用。

新加坡社会保障体制的主体是中央公积金制度。通过国家立法，强制所有雇主、雇员按照法定工资比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局加上上月所得利息，一并记入每个会员账户，专户专储。会员享受的待遇，在其账户公积金金额内支付。⁽¹⁶⁾

中央公积金的筹集渠道是由雇员和雇主共同缴纳。法律规定所有新加坡公民和永久居民都必须缴纳公积金，存入自己的账户。自1955年建立以来，公积金缴费比例经过了多次调整。1995年法律规定，55岁以下雇员和雇主共同缴纳的总比例为工资的40%，55岁以上者缴费比例要低一些。而且公积金缴纳基数有最高限额，雇员和雇主每月缴纳公积金最高不超过1200新加坡元。1992年开始，中央公积金推广到月收入超过2400新加坡元的自雇者，规定他们必须将净营业收入的5%存入医疗储蓄账户，享受医疗保健方面的福利。

按照用途，中央公积金的个人账户分为三个部分：一是普通账户，可用于购置产业、获批准的投资、保险、教育、专拨款项以供父母退休账户使用。二是医疗储蓄账户，可用于支付住院和医药方面的费用。三是特别账户，可用于晚年养老和应急之需。随着雇员年龄的变化，三个账户的记入比例也相应随之调整。

在以中央公积金制度为主体的社会保障体制中，新加坡政府以下列四种形式给会员以支持：（1）购股计划。凡年满21岁的公民，只要在公积金账户存入规定金额，便可获得政府以股票形式发放的补助。政府以在通过此举实现国有企业的私有化。（2）填补公积金计划。1995年，政府向每位公民的公积金普通账户存入200新加坡元，以奖励他们对经济发展作出的贡献。（3）增加医疗储蓄计划。对凡1996年10月1日年满21岁的公民，政府向每位公民的公积金医疗账户存入200新加坡元。（4）填补医疗计划。凡达到一定年龄的公民，只要在其医疗账户存入规定数量的金额，就会获得依年龄不等的填补额。⁽¹⁷⁾

新加坡政府于1953年专门成立了中央公积金局来管理中央公积金。中央公积金局隶属于新加坡劳工部，是一个相对独立的具有半官方性质的管理机构，负责公积金的行政管理，而公积金的保值增值则是由新加坡政府投资公司来运营。

新加坡的中央公积金制度贯彻了“孝道”的儒家原则，充分体现了东方的家庭本位色彩。积累式的筹资模式避免了人口老龄化的影响，使国家和企业有效地摆脱了社会养老压力，几乎不存在退休金支付危机出现的可能性。公积金账户专人专用的设置使得这一制度的透明性很高，便于监督和约束。每个人的公积金与工资、劳动贡献紧密结合，对社会成员的激励作用明显。中央公积金结余的绝大部分用于购买国债，资金使用非常安全。这些成效都与新加坡的国家规模和文化特色直接相关。东方文化色彩使得家庭本位和积累式筹资方式容易被接受，城市等级的政治规模使得集中统一管理成为可能。

但新加坡的中央公积金制度在实践中也遇到了许多困难。首先是它严重缺乏社会互助互济的功能。公积金账户之间互通有无。存在于家庭成员之间，非亲属的社会成员之间无法互助互济，严重削弱了其社会性和公益性。其次是对经济发展产生了明显的负作用。公积金与个人工资、贡献紧密相联，公积金存款余额决定了享受的待遇，因而大量社会资金流入储蓄，抑制了消费和投资，社会总需求被人为缩减，不利于国民经济持续发展。再次，费率不断提高，尤其是雇主承担的费率不断提高，导致企业生产和经营的成本随之提高，进而导致产品和服务的国际竞争力下降，企业盈利锐减。

（三）福利国家模式

这里所谓的“福利国家模式”是以英国和瑞典为代表的一些国家实行的由国家高度统一管理和支配的社会保障体制。福利国家模式实行“收入均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化”的原则，将公民“从摇篮到坟墓”的各种生活需要都安排为社会保险。保障金主要由国家税收解决，按照统一标准支付。

福利国家模式的理论基础是由英国经济学家凯恩斯和贝弗里奇勋爵提供的。他们强调社会保障的再分配功能，通过逐步扩大预算来扩展社会服务。但福利国家模式并不改变生产资料私有制，所做出的变革主要集中在分配领域。福利国家模式强调权利与平等，核心思想基础之一就是“权利”——各种社会福利是公民权的重要组成部分。每一个公民都有权利获得社会福利，人们享受这些福利不必要对任何人（包括政府领导人）或党派、集团感恩戴德。社会保障的另一思想基础“平等”，即要求社会福利平等分配，不应该只针对特殊群体的需要，而是应当满足人们的普遍需要。因而社会福利覆盖的对象在不断扩大。⁽¹⁸⁾

福利国家模式对经济发展的要求非常高。国家负担了许多社会职能，如果达不到一定的经济发展水平，经济无法承载这些国家职能。如果国家强行将这些社会事务纳入管制范围，不仅使社会难以承受，社会经济的活力被抑制，而且国家本身也会不胜其烦，陷入低效和膨胀的恶性循环。即便在英国和瑞典这些老牌的福利国家，由于国家包揽过多，支付标准不断提高，社会保障也在一定程度上出现了危机。

在福利国家模式当中，国家将社会保障完全包揽下来，个人不缴费，这既不利于培育雇员的自立和自我保障意识，也不利于劳动力自由流动，从而不利于企业自主经营，企业的市场竞争力也相应受到削弱。“养懒汉”是福利国家模式中比较普遍但又难以根除的不良现象。过于强调平等的福利，使得许多国家的社会活力和市场竞争力下降，同时，由于福利的刚性，只能升不能降、只能增不能减（削减福利必然导致大多数公民反对，从而导致选举失利，因而政治领袖们都只能用增加福利去讨好选民），国家的财政负担日益沉重。

英国社会保障体制以1946—1948年颁布的几部法律为基础，经过六十多年的改革和完善，形成了一套完整的社会保障体系。1948年，英国宣布建成第一个“福利国家”。工党表示，福利国家就是使公民普遍地享受福利，国家担负起保障公民福利的职责。

英国的社会保障体制主要包括了以下三方面的内容：首先是社会保险，凡年满16岁至退休（男65岁、女60岁）的公民，都必须参加统一的国民保险，都可享受养老、疾病、残疾、生育、工伤等社会保险。其次是社会福利，主要包括全民免费医疗和各种津贴，经费的85%由政府拨付。再次是社会救济，主要是对社会保险进行补充，对无收入者或低收入者因无能力参加社会保险而遇到的各种风险给予救助。

英国社会保障体制的主要特点是：⁽¹⁹⁾

第一，国家统一管理。英国的社会保障事业由国家设立的卫生和社会保障部管理，有8000多名工作人员，各地区、地方机构中还有上百万的工作人员。全国被划分为12个区，每个区设立一个委员会，在地方设立办事处。

第二，社会保障开支巨大，社会负担沉重。高福利需要高投入。英国的社会保障经费，雇员和雇主各承担25%，国家财政承担50%。国家预算支出占国民生产总值的40%以上，社会保障支出占预算支出的33%以上。⁽²⁰⁾

第三，社会保障项目齐全。英国政府号称英国社会保障体制保障公民“从摇篮到坟墓”的方方面面生活需求，覆盖面广、项目齐全，社会各阶层的保障需求均被考虑其中，产妇津贴、儿童津贴、免费教育、失业救济、疾病医疗、退休津贴、遗属补助，一应俱全。

瑞典也是典型的福利国家。瑞典的社会保险不仅本国公民可以参加，生活在瑞典的外国公民也可以参加，年满11岁就可以在当地保险机构登记入保。瑞典的社会保障体制也是“从摇篮到坟墓”满足公民的生活需求。父母双亲可为照顾新生儿最高享受450天假期和相关津贴；劳动者20岁至64岁均受到国家失业保险的保障，一旦失业就开始享受保险金，最长可达300天；养老保险在富裕的欧洲诸国中也是首屈一指。瑞典的高福利来自高税收，1991年，全国征收的各种税收达到国民生产总值的60%。

瑞典社会保障体制的特点十分突出：⁽²¹⁾

第一，覆盖面广，内容丰富，水平高。瑞典的社会保障覆盖了所有在瑞典工作的人，而不仅仅是瑞典公民；内容丰富，主要集中在养老、医疗和福利三大方面；保障水平高，待遇非常优厚。

第二，公平优先，兼顾效率。瑞典的社会保障体系可分为所有人的基本保障和与收入相联系的保障，但后者内容非常少。基本保障的水平非常高，待遇非常好。

第三，瑞典的社会保障机构提供给人们的保障主要与整个社会收入的增加或覆盖面的扩大相关，而与个人贡献度大小关系不大。

第四，瑞典的社会保障体制实行现收现付制，一般不留积累。

第五，瑞典社会保障的资金主要来自雇主阶层。如1995年，雇主承担的养老金和医疗等多种法定社会保险费用的费率高达32.5%，而雇员则基本上不缴纳。

第六，政府在瑞典社会保障体制中占据支配地位。瑞典政府成立了统一的社会保障委员会管理整个社会保障体系，在此委员会之下，国家、各州、各市级政府机构与服务处所构成了庞大的社会保障网络。

英国和瑞典的福利国家模式虽然形成了普惠国民的高水平保障体系，但也存在明显的缺点。社会保障覆盖面广、水平高，严重削弱了社会保障体制乃至市场经济对个人的激励作用。假如一个瑞典人不工作，无所事事近10个月（300天），政府也会提供失业保险金，非常容易助长人们的懒汉心理，积极进取的精神则被削弱。宏观上，高福利需要高投入，整个国民生产总值的一半甚至更多用来承担社会保障事业，投资被大大减少。高投入所必需的高税收则严重增加了企业的压力，导致企业运营成本居高不下，产品和服务成本相应增加，国际竞争力减弱，企业活力严重下降，在国际贸易中处于不利地位。