自然遗产保护法前沿问题

一、自然遗产保护法前沿问题

(一)自然遗产保护立法的新发展

无论是在发达国家还是在发展中国家，均无一例外地采用立法的方式来保护自然遗产和文化遗产。一直以来，各国在立法方式上采用分别的立法模式，即通过制定专门的文化遗产保护法和自然遗产保护法来分别保护二者。然而，近年来欧美学者在研究中发现，各国自然遗产与文化遗产的立法方式出现了整合化的趋势，即制定统一的法律来综合保护文化遗产与自然遗产。⁽³⁾

学者们在研究中发现，之所以会出现立法整合化的趋势，主要基于以下原因:首先，无论是文化多样性的保护还是生物多样性的保护，都依赖于社会系统和生态系统;其次，许多文化遗产本身就存在于自然遗产保护区当中，而许多自然遗产本身也传达着文化信息，具有一定的历史文化价值;⁽⁴⁾最后，联合国教科文组织在对世界遗产进行分类时，除了文化遗产与自然遗产外，还有一类是文化与自然遗产，这类遗产既包含文化遗产属性，也包含自然遗产属性。⁽⁵⁾

目前，在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，在自然遗产与文化遗产的立法方式上，都明显地出现了整合化的趋势。2006年，美国议会创造了一个全新的“国家遗产区域”(National Heritage Areas)系统，美国议会将该系统定义为:“一个文化、自然、历史遗迹构成的地理区域……政府、经营者、居民联合保护该区域的文化和自然资源，并从中受益。”⁽⁶⁾对国家遗产区域的管理，美国议会提出了整体管理的模式，并通过立法加以确认。以哈德逊河流域国家遗产区为例(Hudson River Valley National Heritage Area)，美国议会将哈得逊河流域国家遗产区列为“国家遗产区域”，并通过了该区域的保护法案。法案强调对该区域的文化遗产和自然遗产实施整体管理，联邦政府、州政府、当地政府和居民联合起来保护文化遗产与自然遗产的完整性。⁽⁷⁾在加拿大，文化遗产与自然遗产整合的法律保护方式最明显地体现在“加拿大河流遗产系统”(Canada Heritage Rivers System)中，这一系统的宗旨在于保护列于该系统中的河流对于加拿大人民的文化价值和生态价值。⁽⁸⁾

学者们认为这种自然遗产与文化遗产整合化的立法模式，有助于决策者来平衡社会需求和生态需求，并能够协调国家、当地政府及居民的利益，确定各自在保护文化遗产和自然遗产方面的权利和责任。⁽⁹⁾

同时，学者们进一步指出，这一整合化的模式也面临着许多挑战。首先，尽管人们早就意识到了文化遗产与自然遗产之间的联系，但一直以来，文化遗产保护与环境保护是两个相互独立的部分;其次，许多文化遗产与自然遗产都附着于土地之上，而这些土地很多为私人所有，这就导致了土地私人所有权与保护的冲突;⁽¹⁰⁾ 最后，即使这些文化遗产与自然遗产存在于公有土地之上，保护文化遗产和自然遗产与保护当地居民的生活权利之间也同样会存在冲突。

(二)自然遗产保护与国际投资

一直以来，自然遗产保护与国际投资法的研究似乎并没有什么直接的联系，然而近年来欧美学者开始关注国际投资法与自然遗产保护的关系问题。欧美学者关注的焦点主要集中在两个方面:首先，投资协议是否要遵守各国保护自然遗产的国家义务?其次，如果投资协定的条款与东道国保护自然遗产的政策相冲突，仲裁或其他争端解决方式是否是最佳的解决手段?⁽¹¹⁾

欧美学者主要采用案例分析的方法来研究这一问题。学者们通过案例，首先揭示了一国保护自然遗产的政策与国际投资协定相冲突的可能性，例如外国投资者在东道国的矿产开发、天然气开发等，都有可能对所在区域的自然遗产造成破坏。在美国、加拿大，因外国投资者的投资活动与当地自然遗产保护政策相冲突而引起的仲裁案件，近年来屡见不鲜。

以GlaimGold一案为例，学者在该案中分析了国际投资协定破坏当地保护自然遗产政策的可能性。GlaimGold是加拿大的一家黄金开采公司，该公司与美国加利福尼亚州政府签署了国际投资协定，在该州从事黄金开采。GlaimGold公司的一个开采工程位于加利福尼亚沙漠保护区内，该区由于独特的地质地貌而被政府列为自然遗产。在2001年，加利福尼亚州政府认为GlaimGold公司的开采行为存在破坏沙漠保护区的可能性，于是要求GlaimGold公司停止开采行为。GlaimGold公司随后向北美自由贸易区组织(NAFTA)提交了仲裁请求，要求加利福尼亚州政府赔偿其损失。该案也是NAFTA处理的第一个因为国际投资行为与州政府的自然遗产保护法律相冲突而发生的仲裁案件。

由于投资者与东道国往往选择国际仲裁机构解决争端，而自然遗产保护又与东道国的公共利益密切相关，如何避免因与东道国自然遗产保护政策相冲突而产生的国际投资争端?学者们在研究中发现，在泛太平洋战略经济伙伴关系协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)中存在这样一例外条款，⁽¹²⁾即要求无论货物贸易还是服务贸易都必须遵守保护特定区域的历史、人文价值这一义务。学者们据此进一步主张，应仿照该例外条款，在国际投资协定中引入“文化例外条款”(Cultural Exception)，明确规定投资者必须遵守保护东道国自然遗产的义务。这一例外条款，一方面可以明确规定外国投资者作为或不作为的内容;另一方面，可以更加充分保护文化遗产。值得注意的是，在最近的United Parcel Service一案中，投资双方在投资协定中订立了文化例外条款。⁽¹³⁾

(三)生物多样性问题

自然遗产保护区内含丰富的动植物物种，如何保护自然遗产保护区的生物多样性问题，也是近年来欧美学者研究的又一热点问题。《生物多样性公约》是目前最重要的保护生物多样性的国际法律文件，近年来联合国、国际自然保护联盟等国际组织专门召开会议对该公约存在的问题进行讨论，一些学者也对这一问题发表看法和见解。

目前，相关国际组织及学者对于自然遗产保护区内的生物多样性问题的研究，主要集中在以下几个方面:

1.自然遗产保护区内外来物种入侵问题

外来物种入侵已经成为一个全球性的问题，被认为是世界范围内对生物多样性的最大威胁之一，特别是在自然遗产保护区内含有丰富的动植物物种资源，一旦外来物种成功入侵就会导致本土物种被排挤，从而丧失动植物物种的多样性。国际自然保护联盟在2002年制定了《防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南》。而美国、澳大利亚、丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典等国家先后制定了外来物种防治的法律法规，建立了防治和控制外来物种的管理制度和技术体系。⁽¹⁴⁾

2.自然遗产保护区内植物新品种的保护问题

近年来，自然遗产保护区内也有大量新物种的产生，如何保护这些新的植物物种也是欧美学者关注的焦点之一，其中被学者们讨论最多的是美国的双轨制保护模式。⁽¹⁵⁾学者们认为这一模式的优点是对植物新品种保护得比较全面，而且比较严格，其缺陷是法律体系上比较复杂。⁽¹⁶⁾同时学者们认为用知识产权来保护植物新品种也是一种可行的方式。

(四)经营权问题

近年来旅游开发与自然遗产保护的冲突使自然遗产的管理体制的变革成为欧美学者研究的又一个热点问题，一方面，传统自然遗产管理体制所采取的特许经营、承包租赁等经营权方式，使得自然遗产保护区的经营者为获得经济利益，盲目地对自然遗产保护区进行过度开发。尤其是在旅游开发方面，一些自然遗产保护区的旅客数量已远远超过了该景区的承载量。同时旅游开发必须扩宽道路、搭建缆车、建立宾馆等，这些过度开发行为对自然遗产造成了严重的破坏。另一方面，作为自然遗产经营权出让方的政府，为了搞政绩工程，也导致了对自然遗产的过度开发。

针对传统经营模式的弊端，近年来欧美学者开始研究一种新的管理模式——社区管理。研究最多的是美国，其次为英国和德国。在2007年召开的国际自然保护联盟大会上，也将社区管理作为一个主题进行专门讨论。社区管理模式试图在政府与经营者之间，寻求第三方利益主体的介入，从而约束政府与经营者的过度开发行为。于是欧美学者开始构建了自然遗产保护区所在居民共同参与的社区经营模式，而在这一模式当中，最重要的就是社区居民与政府、经营者之间的利益分配问题。Martin Cihar与Jinriska Stankova将社区居民作为利益相关者之一，⁽¹⁷⁾与政府、经营者等其他利益相关者进行了比较，分析了不同利益相关者的利害关系，得出结论认为:社区居民是介于政府与经营者之者的利益相关者，可以起到监督的作用。Ryan L.Marone认为，⁽¹⁸⁾社区居民参与管理模式是建立在社区参与以及获得直接利益基础之上，即如果欲使社区居民愿意为实现共同保护目标而努力，则必须让他们获得实际利益。在成本与收入分配方面，WilliamM.Adams与Mark Infiel讨论了不同利益主体对自然遗产旅游项目收入的争夺，⁽¹⁹⁾提倡将旅游收入的一小部分分配给当地小区居民，以满足他们的期望和要求。

社区经营模式的产生使得自然遗产的管理在决策的制定、利益的分配、责任的承担等方面都发生了变化，这一模式也对增加就业，解决与土著居民的和解等问题提供了新的方法和思路。

(五)土著居民问题

在美国，很多自然遗产保护区位于土著居民的生活区，当地政府为了建立自然遗产保护区，而使得大量的土著居民迁徙，这一方面造成了政府与土著居民的冲突，另一方面，土著文化随着迁徙而逐渐消失，而这些土著文化同样是宝贵的文化遗产。

近年来，国际组织开始越来越关注自然遗产保护中的土著居民问题，有关该问题的讨论内容主要集中在以下几个方面:⁽²⁰⁾

1.对土著居民权利的保护

确保现有和将来的自然遗产保护区能够尊重土著居民的权利;停止对与自然遗产保护区有关的土著居民进行非官方性重新安置，或将他们驱逐出保护区;确保建立自然遗产保护区时首先得到土著居民的许可，同时土著居民应充分参与对社会、经济和环境影响的评估;认可土著居民指定的自然遗产保护区的价值和重要性，并允许土著居民参与到保护区的管理工作中。

2.对土著居民文化的保护

建立并执行相关法律和政策，保护土著居民的知识产权，包括传统知识、创新体系、文化及生物资源等，特别是对土著居民的语言、生活习惯、歌舞、文字等加以保护，对所有侵犯生态系统的活动予以处罚。

3.对土著居民自然资源的保护

制定、认可并保证实施有关土著居民祖传土地和水域所有权的法律和政策;制定并执行用于解决因建立自然遗产保护区所引起的不平等的多种机制，确保归还未经土著居民许可建立保护区而占领的土著居民的土地、领土和资源，并对此进行及时而公平的补偿;积极鼓励土著居民自行确定和管理保护地，同时支持他们的保护行动，以保护领土和资源不受外来威胁，免遭开采;致力于在保护地内外消除贫穷问题。

(六)自然遗产保护与水利工程建设问题

近年来，世界范围内兴建的大型水坝给自然遗产的保护带来了巨大的挑战。由于许多水坝处于自然遗产保护区附近，水坝的建设一方面导致了周围环境的破坏;另一方面，也会导致周围生态环境的改变，土耳其政府最近兴建的GAP水利工程就是典型的一例。⁽²¹⁾GAP大坝的建立满足了该地区的用电需要，并为土耳其政府带来了巨大的经济利益，但是最近的研究显示，该大坝对下游自然保护区的动植物生存带来了威胁。⁽²²⁾

一直以来水利建设与环境保护就是一对相互矛盾的课题，近年来欧美学者在研究这一问题时，以生态经济学为研究视角，提倡构建一种自然遗产保护与经济建设双赢的模式。⁽²³⁾学者们首先批判了传统的保守主义与激进主义，保守主义认为应当绝对地保护自然遗产的完整性和原始性，禁止任何的经济开发行为;而激进主义则相反，认为应当最大限度地对自然遗产进行开发，并从中获得利益。学者们认为，涉及自然遗产保护的水利建设，应建立事前的评估机制，对水利建设可能造成的影响进行评估，将可能造成的不良影响与可能带来的经济利益进行权衡，对于可能对自然遗产造成不可挽回损失的水利工程应予以禁止。⁽²⁴⁾

还有学者认为，由于自然遗产具有巨大的历史价值和文化价值，属于人的文化权，是人权的一部分。因此当某水利工程可能对自然遗产构成威胁时，出于对人权的保护，相关国际组织可以进行干涉。