加大农村教育投入的重要保证

公用经费是衡量教育投入水平的一个重要指标，也是教育事业发展的基本保证。经过深入调查和大量的测算工作，今年初我省出台了《河北省农村中小学生均公用经费标准定额》，并在全省范围内实施。这是一项力度大、刚性强、“含金量”高的政策，它对于加大农村教育投入，加快我省农村教育的发展将产生深远的影响。

一、公用经费不足是制约农村教育发展的“瓶颈”，必须制定公用经费标准，为学校的正常运转提供有力的政策保障

在我国整个教育体系中，基础教育属“重中之重”，而农村教育又是基础教育的重点和难点。它不仅影响着教育的全局，而且事关提高劳动者素质，改变农村落后面貌，全面建设农村小康的大计。多年来，我省农村教育发生了巨大变化，2000年提前两年实现了“两基”目标，跃居全国先进行列。但是，我省农村教育也存在着不少困难和问题，而经费严重短缺则是制约农村教育发展的主要“瓶颈”。特别是农村税费改革后，农民集资被停征，教育附加被取消，使农村教育面临的形势更为严峻。为尽量减少农村税费改革给农村教育带来的负面影响，弥补取消集资和教育费附加造成的经费缺口，按照国家的要求，我省建立起了“以县为主”的管理体制，强化了政府对农村教育投入的责任，并围绕“保工资，保安全，保运转”新的目标任务，出台了一系列行之有效的措施。在“保工资”方面，制定了新的工资发放方案，采取省、市、县共同负担的办法，使拖欠教师工资这个“老大难”问题得以较好的解决，实现了连续两年无新欠教师工资的目标，对于稳定教师队伍发挥了积极作用；在“保安全”方面，实施了声势浩大的中小学危房改造工程，加大财政转移支付力度，三年来全省共投入专项资金16亿元，改造危房211万平方米，极大地改善了农村学校的办学条件。经过多方努力和扎实工作，“三保”中的“两保”取得明显成效。但由于学校公用经费投入不足，“保运转”并未得到解决。据国家教育部公布的统计资料，我省2003年农村生均公用经费小学为154元，初中220元，分别居全国第26位和第28位；生均预算内公用经费小学为55元，初中为65元，分别居全国第18位和第20位。此外，在“普九”过程中，我省欠下了高达32亿的巨额债务，在51个扶贫开发重点县实行“一费制”后收费收入大幅度减少，加剧了农村教育公用经费短缺的矛盾。实际情况也正是这样，有些学校公用经费投入严重不足，办学条件很差，没有教学设备，没有图书资料，冬季不能取暖，交不起水电费，甚至买些纸张、粉笔都很困难，严重影响了正常的教学活动。

“保工资，保安全，保运转”是一个有机的整体，相互联系，相互制约，缺一不可。只解决“保工资，保安全”，而忽视了“保运转”，最终会导致都保不住，进而影响整个农村教育的发展。因此，应通盘考虑，统筹兼顾，在实现“保工资，保安全”的基础上，将更多的注意力转移到“保运转”上来，以全面落实“三保”政策，为农村教育的长期发展奠定坚实的基础。

二、我省新定的农村中小学公用经费标准与经济状况和教育发展相适应，具有前瞻性和可操作性

公用经费是维持学校正常运转所需要的经费，主要包括业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等，它是随着教育的发展而不断变化的。公用经费标准则是核定公用经费数额的具体定额。我省在制定公用经费标准的过程中，本着“科学合理，适度超前”的原则，将学校的需要与财政承受能力相结合，将学校现实状况与未来发展相结合，将预算内资金与收费收入相结合，使公用经费标准科学合理。总的公用经费标准为两档，一档标准为：农村小学每生每年160～230元，农村初中每生每年240～350元；二档标准为：农村小学每生每年100～160元，农村初中每生每年160～240元。预算内生均公用经费标准为：农村小学每生每年15～60元；农村初中每生每年25～90元。我省的公用经费标准具有以下显著特点：

第一，根据经济状况分档次确定公用经费标准。由于我省经济发展不平衡，各地财力状况差异较大。针对实际情况，我省制定了两个档次的标准，即人均可用财力达到全省平均水平的，执行较高的一档标准；人均可用财力低于全省水平的，执行较低的二档标准。而且，在每一档标准中，还规定了一个幅度，在规定的幅度内由各市、县自行确定具体标准。这样既明确和强化了各市、县财政部门的责任，又为其留有适当的空间和余地，使公用经费标准与当地经济水平财力状况相适应，具有可操作性，便于在实际中执行。

第二，按照略高于全国农村中小学公用经费现行执行平均水平进行测算。我省属经济欠发达省份，2003年人均财力居全国第21位。财力紧张直接导致了农村公用经费开支水平下降。为使公用经费标准制定得更加合理，不仅充分考虑了我省的省情，而且从全国教育投入的大背景去思考，第一档标准参照山东、四川、黑龙江等公用经费水平相对较高的省份进行测算，第二档标准参照全国教育公用经费平均水平进行测算。这样整个公用经费标准就略高于全国平均水平，具有前瞻性。按照这个标准执行，就能够逐步解决我省农村教育公用经费不足的状况。

第三，将生均公用经费标准和预算内生均公用经费标准相结合。生均公用经费由财政预算内资金和收费收入两部分组成，生均公用经费标准包括预算内公用经费标准。为什么还要单独制定预算内生均公用经费标准呢？这是因为收费收入受到收费标准变化等因素的影响，具有非固定性。需通过制定预算内公用经费标准对整个公用经费水平进行有效的调节。当收费收入较少时，必须增加预算内经费投入予以弥补；当收费收入较多时，预算内经费也必须达到省规定的标准，而不能减少。这样利用两个标准来核定公用经费，大大增强了对财政部门核定教育公用经费的约束力，增加了经费投入的“保险系数”。

第四，科学界定生均公用经费的范围。科学界定公用经费的范围是合理核定公用经费标准的前提。我省在制定公用经费标准时，紧紧围绕学校长期发展这个总目标，突破传统的公用经费概念的束缚，避免一些外部因素对制定公用经费标准的不利影响。一是以基本满足教学活动正常运行发生的费用为基本依据，并适当考虑英语教学、信息技术应用和冬季取暖等因素，进行综合测算，使公用经费的范围尽量大一些，标准适当高一些。二是明确公用经费标准中不包括上级转移支付资金。目前中央和省对农村教育转移支付资金项目较多，数额较大，如中小学危房改造资金、布局调整资金、寄宿制学校建设资金、现代远程教育资金等，将这类资金排除在日常公用经费之外，就能够有效地防止以上级转移支付资金抵顶县级财政教育拨款的现象，使公用经费标准实实在在，不掺水分。

第五，妥善处理经济和教育状况特殊地区公用经费标准问题。生均公用经费标准是在综合考虑全省情况的基础上制定的，对于那些经济和教育状况特殊的地区，还需要做出一些特殊的规定，如对于那些已经达到或超过了省定高限标准的，规定其不能低于现行实际标准，并适当提高；而对于那些经济确有困难不能达到最低标准的，可延至2005年执行省定标准。此外，规定规模较小和寄宿制学校，公用经费标准应适当提高。这样区别对待，有宽有严，使标准更加符合实际。

三、采取有效措施，全面落实省定公用经费标准

制定公用经费标准，是农村教育投资体制的一项重大改革。用公用经费标准核定学校公用经费，减少了盲目性和随意性，增强了科学性和合理性，使学校有了“尚方宝剑”，对财政部门核定学校公用经费有了较强的约束，从而使学校公用经费投入有了可靠的保证。据测算，实行公用经费标准后，全省农村教育每年可增加投入约3亿多元。但由于农村教育战线长，情况复杂，要全面落实省定公用经费标准，需要采取有效措施，做大量艰苦细致的工作。

一是要尽量减少“一费制”对教育公用经费产生的负面影响。“一费制”包括杂费、取暖费、上机费等，是公用经费的组成部分。“一费制”的标准对公用经费标准的执行有着直接的关系。去年，我省在51个扶贫开发重点县推行“一费制”后，每年减少收费收入约1.6亿元，而由此形成的资金缺口财政部门未能予以弥补，导致教育公用经费水平下降。今年，我省将全面推行“一费制”，公用经费短缺的问题将更为突出，必须采取有力措施加以解决。一方面财政部门要加大投入，弥补“一费制”所造成的资金缺口。另一方面要适当提高非贫困县“一费制”的收费标准，以减轻财政部门巨大的资金压力。只有这样“双管齐下”，才能全面落实省定公用经费标准。

二是要统筹安排各项经费，防止出现新的不合理支出结构。财政部门应着眼于调整大的预算支出结构，从财政的“大盘子”中为教育多切一点，以此来增加公用经费。而不能采用“拆东墙补西墙”的办法，从教育的“小盘子”内切出一块来增加公用经费，“保”了公用经费而“挖”了其他经费。否则，势必造成“按下葫芦浮起瓢”，导致拖欠教师工资反弹、危房大面积回升等不良状况。

三是经济条件较好的地区，要用积极的态度去执行公用经费标准。按照文件规定，对于达到或超过省定公用经费标准的县，虽明确规定不能低于原实际执行水平并保持适度增长，但并未规定上浮的具体比例。这就要求那些经济条件优越的县，要正确理解和把握有关政策，以积极的态度不断增加对教育的投入，使公用经费能够随着当地经济增长而逐步增长，为全省起带头示范作用。

四是采取有效手段，强化对公用经费标准执行情况的监督检查。（1）要建立一套教育公用经费评价体系，对全省教育公用经费投入情况进行科学考核和评价，并将结果进行定期通报，使其实现经常化、科学化、规范化。（2）充分利用现代网络技术手段，对各地落实公用经费定额情况进行监控，对出现的问题进行综合分析，研究制定对策，提高监管效率和质量。（3）将公用经费标准执行情况列为教育督导、审计的重要内容，多方配合，加大奖惩力度，对执行公用经费标准成效显著的，给予资金奖励；对于执行公用经费标准问题突出的，要采取通报批评、扣减专款等有力措施。

《教育财会研究》2004年第4期，张益禄