世纪六七十年代的高等教育财政大辩论

从“二战”结束到20世纪70年代是美国高等教育大扩张阶段，尤其是从60年代到70年代中期，高等教育注册人数显著增加，美国高等教育进入大众化阶段，这得益于政策环境的推动。

首先是1947年发布的《杜鲁门总统高等教育委员会报告》的建议，^（1）这份报告虽不具有法律强制性，但其促进了免费的或低成本的社区学院的发展，从而改变了美国高等教育的固有结构，打破了公私立院校之间的固有平衡，社区学院强大的吸纳能力促使公立院校的注册人数远远超过私立院校。约翰逊总统在20世纪60年代推行的民权运动则扫除了影响高等教育入学途径的种族不平等因素的障碍。人力资本理论的提出及其盛行为高等教育扩张提供了更有力的经济学基础——高等教育投资的社会收益和个人收益。而战后“婴儿潮”、终身教育以及女性和少数族群对高等教育的渴望所产生的高等教育需求，更是为高等教育扩张准备了充足的生源。在上述因素的作用下，美国高等教育从20世纪60年代起迅速膨胀，注册人数从1960年的200多万增加到1975年的1,100多万，增加了4.78倍，而接下来的30年里的增幅仅为1.5倍，增长趋势见图11。注册人口结构也发生了几个大的变化，即女性学生开始超过男性学生（1979—1980年度），部分时间制学生的比重逐渐增大，公立高等教育机构吸纳的注册人数开始超过私立高等教育机构吸纳的注册人数（1952年），并且逐渐发展到吸纳3/4以上的注册人数，其中两年制机构吸纳的注册人数增长最快。^（2）高等教育扩张不仅表现在注册人数的增加和注册人口结构的变化上，而且表现在高等教育机构数的增加和机构类型的扩展上。授予学位的机构数从1949—1950年度的1,801所增加到1979—1980年度的2,975所，其中社区学院数增加最为显著。^（3）

图1-1学位授予机构的注册人数，1960—1961年度到2004—2005年度

资料来源：NCES. Digest of Education Statistics 2007.

美国高等教育扩张引发了一系列问题和争议，表现在：（1）高等教育扩张导致高等教育成本增加，高等院校需要更多的资金支持，谁来为高等教育买单，是联邦政府、州政府、地方政府、学生及其家庭，还是社会？这些利益相关者之间如何分担高等教育成本？高等教育界期待联邦政府提高资助来解决这一问题，但联邦政府具体采取何种方式提供资助存在争议。（2）高等教育的过度扩张和成本增长，引起社会各界对高校效率和生产率的关注。（3）高等教育扩张中公立高等教育由于州政府的大力支持和低学费优势获得强势发展，以及70年代根据高中毕业生的下降趋势预测80年代高等教育将进入缩减时期，使私立院校感到生存受到威胁，因而要求联邦政府采取新的举措，保护美国高等教育的多样性。六大全国性高等教育协会一致提倡联邦政府向高等教育机构提供一种基于公式的公平资助，从而确保高等教育的质量和入学途径。^（4）

20世纪60年代末，对增加联邦资助的讨论^（5）开启了一场有关高等教育财政问题的全国大辩论。这场争论关注高等教育的质量和公平的入学机会，以效率和公平为标尺，以高等教育的成本和收益分配为论争基石，围绕学费问题展开。高等教育的社会收益和个体收益孰轻孰重？高等教育成本在社会和个体之间按何种比例分担才体现公平和效率？政府要不要投资高等教育？政府要承担高等教育成本的多大比例？学费要分担教育成本的多大比例？政府资助是采取院校资助间接降低学费，还是允许学费增长并伴以学生资助？不同层级的高等教育是否要收取差异学费？公立高校和私立高校之间的学费差距如何解决？制定学费时是否考虑不同收入群体的承受能力？从60年代到70年代中期，在对上述问题的争论过程中，就高等教育机构资助、学生资助与学费制定议题形成了持不同改革建议的三个派别，即激进改革派、温和改革派和维护低学费传统派。

（一）激进改革派

激进改革派的主要理论依据是战后一些经济学家的有关理论，以美国经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman，1912—2006)为代表。弗里德曼的理论并不专门针对高等教育，而是就教育而言，主张发挥市场作用，走私营化之路。他在1955年发表的《政府在教育中的作用》中，最早提出教育市场化的观点。他认为19世纪后半期建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断，由于缺乏必要的市场竞争的约束，导致效率低下和资源浪费。他在《公立学校：使其私营化》中论述，若要对美国的教育体制动“大手术”，唯一的办法就是通过私营化之路，实现将整个教育服务中的相当大部分交由私人企业经营。他在1962年出版的《资本主义与自由》中进一步提倡将政府的角色最小化，以让自由市场运作，从而维持政治和社会自由。在高等教育财政方面，弗里德曼认为高等教育机构无论公立还是私立，都应收取全额学费；同时，政府要改变资助方式，由向公立院校拨款，改为以教育券等形式，由学生来自主选择就读学校，并用这种方式使高等教育接受市场的调节。^（6）

以米尔顿·弗里德曼为代表的一些经济学家对传统的以低学费和院校资助为特征的高等教育财政模式进行批判，提出了最为激进的改革主张。激进派的第一个提议是把高等教育视作“产业”，实行没有公共补助金支持的“自由市场”模型——各类、各级高等教育机构按照全成本收取学费，并根据成本差异实行差异学费。弗瑞德曼认为，在这种自由市场模型中，富有家庭将不再得到本不需要的公共补助金，因而实现了公平；高等教育机构只提供学生消费者认为值得购买的服务，并提供优质服务以吸引学生消费者，因而确保了效率。^（7）激进派的第二个提议是减少政府对公立院校的税收支持，公立高校通过收取高学费来增加收入。这是基于悲观的现实考虑，20世纪70年代初的学生运动改变了公众和政策制定者对高等教育界的看法，政治上民众抵制税收增加，政府税收收入日益受到各支出项的争夺，因而高等教育的旧有收入来源不能再扩大，学费成了高校增加收入的唯一潜在收入来源。第三个提议是实行长期贷款，把长期贷款作为资助中低收入学生的主要来源。上述激进的改革提议消除或削弱了公立高等教育和私立高等教育的差别以及高等教育的公共性，强调高等教育的个体收益，把学生所交的学费看作是一种个人投资，为20世纪80年代以来美国高校的学费增长和贷款形式的学生资助的增加提供了合理性解释。

（二）温和改革派

温和改革派在一定程度上质疑了公立高校的低学费传统，并提出以下改良主张。首先，政府不仅要提高总的资助水平，而且要变革资助方式，即减少院校拨款，增加学生资助。其次，公立高校逐渐提高学费。概括起来就是“高学费、高资助” 策略。1967年，经济学家汉森（W.Lee Hanson）和韦斯布罗德（Burton A.Weisbrod）在《收益、成本与公立高等教育财政》一书中，抨击了加州公立高等教育系统的公平和效率，认为加州的低学费制度既不公平，也无效率。如果把政府资助大部分用于基于财政需要的学生资助和贷款，这种不公平也没效率的形势将有所改善。1970年，汉森和韦斯布罗德又发表了一项关于威斯康辛州高等教育资助问题的研究，呼吁实行伴有基于财政需要的学生补助金的高学费政策。卡内基高等教育委员会的研究报告《高等教育：谁付费？谁受益？谁应该付费？》（1973年6月）和经济发展委员会（CED）的研究报告《学院的管理与资助》（1973年10月）更是扩大了温和改革派的影响力，这两份报告都提出了逐渐提高学费并向低收入学生提供学生资助的改革建议。

卡内基高等教育委员会根据1970—1971年全国高等教育机构的收入数据，统计了高等教育成本在个体与社会间的分布。高等教育总的经济成本，学生分担了2/3，政府和社会分担了1/3。除去学生的机会成本，政府和社会投入占2/3，学生投入占1/3。卡内基高等教育委员会认为，高等教育经济成本的总体分配是历史演变而来的，不应该有大的改变。^（8）在20世纪70年代初，除去学生的机会成本，私立院校学生分担的比例超过了1/3，而公立院校学生分担的比例远远低于1/3。因而，关于学费政策，卡内基高等教育委员会提出了以下建议：（1）公立机构，尤其是社区学院，应该保持大学前两年的低学费政策，这种低学费应该能够保证学生在得到联邦和州的资助后不因财政问题而丧失入学机会。（2）公立学院和大学应该仔细研究其生均教育成本，并考虑重新制定大学高年级和研究生层次的学费收取标准，使其更真实地反映成本差异，最终达到占教育成本的1/3的水平。（3）私立学院和大学应该把学费增长率控制在人均可支配收入的增长率范围内。（4）私立学院和大学也应该仔细研究其生均教育成本，体现出大学低年级、高年级和研究生收费的差别。（5）现有的学费模式应该逐渐改变，但总体上学生及其家长支付的费用实质上不应该超过教育成本的1/3。关于政府的资助政策，卡内基高等教育委员会建议，州政府应该逐渐减少公立机构与私立机构之间的学费差距，调整公立院校学费，伴以学生财政资助，帮助低收入家庭的学生入学，并向私立机构提供直接和间接的支持。为了在高等教育成本分配中实现公平，委员会建议在接下来的几年里，纳税人分摊的高等教育支出应适度增加，扩大学生资助资金以资助低收入家庭。那些实行递减（regressive）税收结构的州应该发展累进（progressive）税收系统，从而在资助高等教育方面实现更大的公平和充足。而联邦政府则要承担起平衡高等教育公共支持的责任，资助那些由高等教育扩张导致更多资金需求的州，卡内基高等教育委员会建议到20世纪80年代早期，联邦政府对高等教育的支持应该占总的政府支持的一半（实际上并没有达到）。

经济发展委员会的建议比卡内基高等教育委员会的建议走得更远，其总策略和目标是提高院校的收入水平。他们建议：（1）联邦和州政府根据低收入学生的支付能力，直接向他们提供赠款和贷款。联邦学生资助要尽可能地促进各州间的教育机会均等。经济发展委员会认为，由于家庭收入差距，最需要财政资助的人实际上得到的政府资助与其需要是不相称的，因而，应增加直接面向学生的赠款和补助金，才能更好地实现教育机会平等。（2）如果中高收入家庭要承担更大比例的大学成本，那么学生贷款市场要确保这些家庭获取贷款的渠道，因而建议扩大联邦运作的学生贷款项目。（3）那些学费相对低的院校（主要是公立院校），应通过提高学费来增加财政收入。（4）政府对高等教育机构和学生的资助是实现各种教育目标的最好手段。学生资助服务于机会均等的目标。知识获得和激励学习的目标则通过机构支持来实现，因为这些目标要求直接的机构行动来建立和维持教学项目。普通目的的机构赠款和拨款应成为州和地方政府的主要资助方式，赠款和拨款额度应该基于注册人数和高等教育机构的类型。（5）针对当时许多私立机构生源不足，而一些公立机构注册人数过多的情况，州和地方政府应与私立院校签订合同，在那些公共设备不足的地方让私立院校提供本科生、专业和研究生教育，实行委托经营。（6）为了实现特定的社会或技术目标，联邦和州应资助特定的教育项目，因为这些项目是不能通过常规预算和私人赠款实现的。（7）鼓励更多的私人捐赠，以及政府对自愿捐赠实行税收激励措施。

对公立高校学费的争论也受到私立院校的极大关注。美国社会有一个支持公、私立高等教育并存发展的悠久传统。私立院校确保了教育的异质性和多样性，很多私立院校规模小，更关注学生个体。私立机构就州政府帮助他们的方式提出了两种建议：一种是提高公立机构学费，减少公私立院校之间的学费差距，同时提高学生财政资助。这样学生资助资金跟学生走，会把更多的钱带到私立院校去。另一种更直接的方式是根据私立院校培养的毕业生人数提供拨款补偿。这两种资助私立院校的方式后来都曾被州政府采用。

温和改革派对学费和政府资助方式提出的改革建议，成为20世纪80年代以来美国高等教育财政改革的主流思想。

（三）维护低学费传统派

不管是主张取消公共补助金实行全成本学费的激进派，还是主张逐渐提高学费并给予学生财政资助的温和派，都严重挑战了长期实行的由州政府拨款补贴的公立高校低学费、低资助传统。美国州立学院和大学协会（American Association of State Colleges and Universities）、美国社区学院和初级学院协会（American Association of Community and Junior Colleges）、美国州立大学和赠地学院协会（National Association of State Universities and Land-Grant Colleges）、美国教育理事会（ACE，American Council of Education）、美国学院协会主任委员会（The Board of Directors of Association of American College）等与高等教育有关的全国性协会，公开发表声明支持低学费传统，反对削减或取消公共补助金实行高学费的理念以及通过提高公立院校学费以减少公私立院校之间的学费差距的主张，也质疑温和派提出的同时提高学费和学生资助的渐进改革建议。他们认为高等教育的公共支持的合法性在于高等教育具有社会收益，且高等教育的社会收益大于个人收益；保持学费尽可能地低是扩大教育机会的最有效手段^（9），公立高校的低学费政策是确保宽广的高等教育入学途径的最好方式，由此为中低经济阶层的人提供了最大的、向上流动的机会^（10）；提倡通过加大公共支持的力度来解决公私立高等教育机构遇到的财政问题。几乎代表美国全部高等教育机构的六大全国性协会一致提倡，联邦政府向高等教育机构提供基于公平公式的资助，是加强高等教育质量和确保平等的教育机会的最好方式。但有关增加联邦资助的这一主张在60年代末逐渐发展为通过可携带的学生财政资助的方式提供。

1974年年初，三大公立高等教育协会——美国州立学院和大学协会、美国社区学院和初级学院协会、美国州立大学和赠地学院协会的100多名代表召开研讨会，重新研究公立高等教育的低学费问题。这次研讨会中，以霍华德·鲍恩、卡罗尔·阿尔斯丁（Carol Van Alstyne）、拉里·莱斯利为代表的一些经济学家和教育研究者对当时争论高等教育资助问题的重要研究报告及其改革建议进行了评论。霍华德·鲍恩从教育机会的扩大、学术自由、家庭资产估算、公平、保护私立院校和财政充足的角度，讨论了实行高学费和基于财政需要估算基础的学生资助策略存在的问题，并针对当时一些人对注册人数和政府支持将缩减的悲观预测，得出了一个乐观的结论，认为高等教育将会是而且能够成为一个活跃的增长性行业。阿尔斯丁也认为关于高等教育财政困难的分析是过度悲观的，在原因的分析上也过度狭隘。她认为，高等教育财政情况更多地受全国经济浮动和其他高等教育外的因素的影响，高学费并不必然是高等教育财政问题的唯一解决方案。许多州财政状况良好，州高等教育支出在增长，联邦和州的资源是可以获得的。莱斯利和加里·约翰逊（Gary P.Johnson）仔细评估了卡内基高等教育委员会报告和经济发展委员会报告，考察他们的建议是否提供了收入水平间的公平。他们认为，那些增加公立院校学费并扩大面向低收入学生的赠款项目的提议将导致负担的递减（regressive）分布，中等收入的学生及其家庭将遭遇不公平。他们主要是从平等的教育机会和高等教育的社会收益的角度来维护低学费原则的，但高等教育的社会收益很难精确测量，个体收益则比较明显。学费水平对不同收入群体入学的影响不同，中低收入群体对学费和学生资助的变化反应更敏感。70年代后期，经济学家和教育研究者对高等教育的社会收益和个体收益，学费对注册人数的影响，做了更细致的研究。纳尔逊从垂直公平和水平公平的角度考察了以学生为中心的资助制度，认为虽然在收入不均等的理想状态下学生资助能更好地实现垂直公平，但由于不完全信息，昂贵的项目管理，以及其他不利因素，低学费实际上更能有效地实现公平。^（11）一些关于学费降低对注册人数影响的研究也支持低学费传统。麦克弗森（Mcpherson,1978）回顾了学费每减少100美元对注册人数增长的影响的九项研究，得出的共同结论是学费降低将带来注册人数的增长，不过不同收入群体对学费变化的敏感度不同，低收入群体比高收入群体对学费变化更敏感。^（12）

20世纪六七十年代关于高等教育资助问题争论的主要议题包括院校资助与学生资助、学费与入学途径、公平与效率、政府与市场。主要围绕以下两大问题展开：一是怎么解决高等教育扩张所带来的成本增长问题？是提高政府资助力度，还是通过提高学费增加学费收入来弥补高等教育成本的增长？新的论证工具是高等教育的社会收益和个体收益的分布。强调高等教育的社会收益的学者主张提高政府对高等教育的公共支持；强调高等教育的个体收益的学者则主张提高学费，从而提高个体对高等教育成本的分担。但是，作为论证基础的人力资本理论并没有给出政府和个人应当分担的高等教育成本的恰当比例。二是在政府的资助方式上如何处理院校资助和学生资助？与这一问题密切相关的问题是实行低学费还是高学费？派生的问题是如何保护私立高等教育机构？是通过提高公立高校的学费来降低公私立院校之间的学费差距，还是向私立院校提供直接或间接的公共支持？传统上州政府通过向公立院校提供拨款以维持低学费，从而保证入学途径，但这种哲学受到了挑战，新的主张是联邦和州政府向学生提供赠款和贷款形式的学生资助。关于这一问题的主要理论论证工具是公平与效率，论证的新进展是把学生划分为不同的收入群体，关于学费水平和学生资助形式的讨论中开始关注不同收入群体学生间的公平问题。

伴随高等教育资助问题的争论过程，“二战”前所形成的稳定的高等教育财政模式发生了一些变化。最主要的表现是联邦政府加大高等教育投入，从1944年的《军人权利法案》，到1958年《国防教育法》，1964年《高等教育法》及其1972年修正案，再到1978年的《中等收入家庭学生资助法》等，联邦政府开始大规模资助高等教育，并形成了以学生财政资助和科研赠款为主的资助模式。联邦政府的高等教育投入在高等教育总收入中的比重曾一度超过州政府（比如1949—1950年）。^（13）联邦政府对高等教育的资助与州政府的不同在于，联邦资助不区分公立和私立院校，科研资助通过竞标的形式，学生财政资助则根据学生的财政需要进行评估、给予，学生可以携带联邦资助资金到其所注册的公立或私立院校。而州政府的资助则主要通过院校资助的方式支持公立高等教育机构。虽然60年代有些州开始创建州学生资助项目，或直接资助私立院校，但与公立院校拨款相比，这些资助数额微乎其微。高等教育财政模式的其他一些变化表现在：（1）高等教育的收入来源更加多样化，组合成为支持学生的一个重要来源；慈善基金会在数量和资源上都有增加；营利性的公司开始成为高等教育的资助人；学院和大学在募捐上更具野心和专业性；州和地方政府大幅提高对公立院校的拨款。（2）基于学生家庭财产评估的学生补助金，而不是奖学金，成了普遍的学生资助方式，在私立院校尤其是这样；贷款形式的学生资助急剧扩大；一些州设立了州奖学金项目。（3）公立院校和私立院校的学费都在逐渐上涨并实行差异学费,公私立院校之间的学费差距在增大,州政府机构拨款补贴的公立高校低学费传统受到挑战。不过，州政府依然是公立高等教育的主要支持者，为公立高等教育机构提供年度运作经费拨款和基建资金。另外，州政府高等教育拨款过程逐渐寻求技术上的改善并开始关注高等教育产出。从20世纪60年代起，一些州开始实行公式预算和拨款，大部分州开始完善和健全统一的州预算。到70年代，个别州开始探索绩效资助，不过绩效资助在20世纪90年代才得以盛行。总的来说，从“二战”到70年代末的这段时期是传统受到挑战的时期，是酝酿变革的时期，是充满争论和尝试的时期，这一时期所提出的新的高等教育资助理念，在20世纪80年代后，在新的政策环境里逐渐彰显，发展为一种趋势。

（1） 《杜鲁门总统高等教育委员会报告》建议，为了民主的社会发展，实施由政府资金支持的免费的大学前两年教育，举办社区学院以方便民众就近入学。

（2） NCES. Digest of Education Statistics 2007: 270, Table 179［R］. Total Fall Enrollment in Degree-granting Institutions, by Attendance Status, Sex of Student, and Control of Instititution: Selected Years, 1947 through 2005.

（3） NCES. Digest of Education Statistics 2007: 385, Table 255［R］. Degree-granting Institutions, by Control and Type of Institution: Selected Years,1949—1950 through 2006—2007.

（4） Howard R. Bowen, Carol Van Alstyne, Larry L.Leslie, etc.. Exploring the Case for Low Tuition in Public Higher Education［R］. America, 1974: 168.

（5） 1968年，在讨论院校赠款的过程中，一些新的观念开始出现。其中一个观念就是，联邦新项目的目标应该定为鼓励有财政需要的低中收入的学生上大学。联邦资助应以向低收入学生提供赠款和贷款的形式为主，机构资助应该以向因接收这些有财政需要的学生而导致教育成本增加的院校提供津贴的形式为主。这是Rivlin报告的主要观点，这个报告是在约翰逊总统任期的最后几个月准备的，并于1969年1月发布。这一观念成为1972年高等教育修正案的潜在主题。

（6） 温松岩.世界高等教育的私营化趋势初探［J］.辽宁教育研究.2003(7):32.

（7） Milton Friedman. The Higher Schooling in America［J］. The Public Interest, 1968(Spring): 108-112.

（8） The Carnegie Commission. Higher Education. Higher Education: Who Pays? Who Benefits? Who Should Pay? ［R］. McGraw-Hill Book Company, 1973: 193.

（9） Leonard E.Goodall. State Politics and Higher Education［M］. Dearborn, Michigan: LGM Associates, 1976: 169.

（10） Leonard E. Goodall. State Politics and Higher Education［M］. Dearborn, Michigan: LGM Associates,1976:189.

（11） Jacob Stampen. The Financing of Public Higher Education: Low Tuition,Student Aid, and the Federal Government［R］. AAHE-ERIC/Higher Education Research Report No.9,1980:26.

（12） Jacob Stampen. The Financing of Public Higher Education: Low Tuition, Student Aid, and the Federal Government［R］. AAHE-ERIC/Higher Education Research Report No. 9,1980: 29-31.

（13） NCES. Digest of Education Statistics 2007: 486, Table 336［R］. Current-fund Revenue of Degree-granting Institutions, by Source of Funds: Selected Years, 1919—1920 through 1995—1996.