高等教育投资与公共财政关系问题研究

高等教育投资与公共财政关系问题研究

张成武^[1]　王惠英^[2]

一、当前高等教育投资中存在的主要问题

在高等教育发展中，观念更新是先导，体制改革是关键，教学改革是核心，投资是前提。高等教育投资体制是高等教育财政体制的重要组成部分，它主要包括两大要素:高等教育投资主体的层次与结构，高等教育经费筹措、分配与运用方式。高等教育投资体制体现着高校与政府、社会、个人等有关方面的经济关系和利益。尽管我国在高等教育投资体制方面进行了一定的改革，当前我国高等教育投资体制仍存在以下问题:

（一）政府投资偏低，分配不公平

长期以来，我国政府教育财政投资一直处于较低水平，虽然政府教育投入绝对数是逐年增加的，但以国际通用的财政性教育经费占国民生产总值GNP的比例来衡量一直偏低，一方面预算内拨款不足，另一方面预算外拨款随意。为了建设具有世界水平的一流大学，政府将大量的资金投入到一些重点高校，动辄一年几个亿。这有助于建设世界一流水平大学和学科，而且已初见成效。但是，这又违反了高校之间的公平竞争机制，并造成资金严重浪费与资金严重缺乏共存的奇怪现象。

（二）个人投资逐年上升

高等教育不仅会带来巨大的社会效益，还会带来较高的私人收益，个人收入的多少与受教育的程度密切相关。因此，在非义务教育的高等教育阶段，对受教育者个人实行成本补偿，由受教育者支付部分教育费用是无可非议的。而且，这种成本补偿制度的实践有效地减轻了政府财政的压力，缓解了高等教育经费供需之间的矛盾。但是，近几年来，学费迅速上升，已超过大多数城乡居民的支付能力，而学生资助配套措施不能及时跟上，低收入阶层受教育者的权利受到了影响。

（三）学校创收企业再投资低

我国高校创收主要通过校办企业和社会服务，校办企业也有取得突出成绩的，如北大方正和清华紫光，但总体经营情况并不乐观。据《南方周报》报道，北京市中关村科技园管委会等机构发布的《中关村校办企业现状和问题》的研究报告显示，拥有高校和高科技光环的高校企业，总体经营情况不如一般企业。2001年，中关村共有高校企业170家，平均资产近7000万元，高于其他企业5000万元的平均资产，但其平均利润为146.1万元，低于其他企业的300.8万元的平均利润，在科技活动支出、专利授权数、新产品收入、技术收入等指标上，也低于其他企业。原因是高校企业具有国有企业权责不明、校企不分等通病，在市场竞争中不占优势。因此，校办产业收入所占份额的逐渐萎缩，符合市场经济发展规律。但是，其中涉及的科研成果、专利技术和其他教学产品的转让收入，随着高等学校教学科研能力的增强会逐步增加。

（四）高等教育投资使用普遍低效

长期以来，我国教育经费一方面数量少，另一方面又存在使用效益不高和浪费的现象。其结果是不断增加的教育投入，被越来越低的教育使用效率所抵消。

二、公共财政在高等教育投资中的关系问题

改革开放前，我国主要实行的是国家统包教育经费的做法。这是由当时国家实行计划经济这一社会经济投资体制所决定的。改革开放后，随着市场经济的建立和完善，我国高等教育投资体制发生了质的变化，呈现出投资主体多元化和投资方式组合多样化的新格局。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，提出了多渠道筹措教育经费的措施和方法。与之相适应，我国对高等教育也进行了相应的改革，包括打破国家全包学生学习费用的制度。我国从20世纪90年代开始实行学费双轨制，高校招收部分自费生，以其学费补偿教育成本。1997年开始并轨，全面实行收费制。到2002年，学杂费收入已经占公立高校经费来源的26.5%，成为公立高校除国家财政拨款以外的主要经费来源渠道。同时，进一步扩大高校的经营管理权，鼓励高校勤工俭学和进行有偿服务。这样，经过不断的补充与完善，目前在我国就逐步形成了以政府财政拨款为主，单位、个人和社会团体等其他多种渠道筹措为辅的高等教育投资新体制。

教育投资的比例指标是指教育投资在国民经济中所占的比例，即教育投资与国民经济之间的关系所反映出来的数量指标及计算范围。其中财政支出中教育投资支出比例、教育投资增长比例与财政总支出增长比例是确定教育投资比例的重要指标。同样，高等教育投资占财政总支出的比例、高等教育投资增长比例与财政总支出增长比例的百分比指标也是重要指标，标志着国家对高等教育的投资水平。它的变化直接体现了国家对三级教育投资的结构性调整，体现了《义务教育法》的规定，也表明了高等教育向产业化方向发展之趋势。

本文以表1为例，说明近10余年来我国教育投资的变化。

表1　1990～2001年高等教育经费来源及所占比例

由表1中各项数据不难看出:

第一，财政拨款占高等教育总经费的比例在逐年减少，说明高等教育经费来源于其他渠道的越来越多。

第二，财政拨款减少的趋势随着扩招在校生的增长更加明显，说明财政拨款并没有随扩招比例相应增加，而是在减少。

第三，高等教育经费来源中的财政性拨款部分所占比例在扩招后迅速降至50%以下，且年降幅度也越来越大，表明扩招是高等教育投资进入新阶段的标志。

通过以上分析，得出以下结论:

高等教育财政投资所占比重逐年减少，通过收取部分培养费、学校的服务收入等，财政外资金收入逐年增加，并有取代财政投资的趋势。高等院校作为独立法人的办学实体，自身筹资功能不断增强，高等教育办学经费多元化格局已经形成。随着高等教育成本核算体系的健全，人们将会逐步接受付费享受高等教育服务的商业化消费观念。在因收费带来的贫困生等问题得到解决后，综合考虑社会承受能力，国家可以适当提高接受高等教育的成本补偿水平。到那时，国家财政将可以从固定的补贴变成项目资助，逐步实现财政在高等教育领域基本建设费的退出及减少经常性费用的补贴。

1999年起我国高等教育实施扩招政策，同时高等教育投资组成也发生了很大的变化。近年来，在社会渠道资金的投入中出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式，社会（民间）资本通过借贷、股份制、托管制、合作制及BOT、TOT等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了学校基础设施建设与后勤的经营管理，而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域，甚至还有社会资本投资办新校区。这些足以说明财政已从过去的主角变成了配角。

三、未来高等教育投资方向

为了保障高等教育发展的物质基础，克服我国高等教育投资中存在的弊端，必须采取措施，改革我国高等教育投资体制。

（一）改革现有拨款方式，建立完善、具有激励机制的政府拨款制度

实行教育经费预算单列，具体做法是教育行政部门应享有参与教育经费预算编制的权利、教育经费的管理权和支配权；提升教育经费在国家财政预算中的级别与地位，使之从目前位居国家财政预算科目中的二次分配升格为一次分配，使财权与事权在各级财政预算的一次分配之后便统一起来，由教育行政部门掌管。同时制定相关法律法规，例如制定教育拨款、教育税费、教育服务收入和教育捐助等法规，以保证多渠道资金的稳定增长。

（二）吸收民间资金投资高等教育，走高等教育产业化之路

国民收入分配格局由政府向个人及其他主体倾斜为民办高等教育的发展和民间资金投入公办高等教育创造了条件。其主要形式为:①个人、民间资金投资创办民办高校。②国有高校实行民办。③股份制办学。④吸引私人资金的其他形式办学。

实行高等学校综合基金制，实现高等教育经费拨款与高校经费管理的有机结合。综合基金＝普通基金＋专项基金＋自有资金。普通基金指根据综合指标由高教基金拨发的经费，普通基金和专项基金的拨发可参照各校的自有资金及其运作状况、水平进行调节，富有灵活性。高校自有资金由高校根据发展需要自主使用。设立高等教育基金会，作为政府与高校的桥梁，提高高校经费拨款的效率、效益和科学性。

（三）建立灵活多样、高效的缴费上学和学生资助机制

通过多种形式和标准的缴费。如分等级、分专业、分地区缴纳不同标准的学费，在此基础上实行综合学费制度，即学费＝基本学费（占学费的50%）＋特别学费（占50%）。所有学生均需缴纳基本学费，而特别学费则分对象缴收；对困难家庭学生减免一定的特别学费，或提供相应的贴息贷款，对特困生则可以考虑减免特别学费和基本学费，辅以贴息贷款。既保证大学生不会因经济困难而失学，又有利于增加高校的经费收入，而不至于加重高校的经费负担。

同时，要正确处理好创收与办学、政府拨款与自筹经费收入、办学成本与办学效益等的关系，规范政府投资和高校办学行为，保证高等教育投资体制科学、合理、高效，促进高等教育事业的健康快速发展。

参考文献

［1］教育部财务司.2002教育经费统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2003

［2］唐枫，徐爱萍.我国高等教育投资的现状及对策浅析［J］.理工高教研究，2002，21（2）:80～81

［3］傅鑫.公共财政资金集中控制的理论与信息化实践［J］.商业会计，2003（6）:40～42

［4］上海财经大学公共政策研究中心.2000中国财政发展报告——科技教育的公共政策研究［M］.上海:上海财经大学出版社，2000

［5］曾满超.教育政策的经济分析［M］.北京:人民教育出版社，2000

【注释】

[1]河北工业大学。

[2]中国工商银行天津市分行。