公务员回避及其种类

三、公务员回避及其种类

（一）公务员回避的含义和原则

1．公务员回避的含义。公务员回避，是指在公务员管理过程中为避免公务员有结党营私，因亲情、友情等人际关系而妨碍公务之嫌而对公务员的任职、公务活动及任职地区等方面所作的一种限制措施。国家通过有关法律法规对公务员回避所作的规定之总和构成公务员回避制度。公务员回避制度是国家公务员管理的一项重要制度，实行回避制度，有利于促进国家公务员清正廉洁，秉公办事，有利于防止国家公务员腐败行为的发生，维护国家行政机关的形象和声誉。

2．公务员回避的原则。公务员回避是一项法律性、政策性都很强的工作，在实际工作中应当遵循以下原则：

（1）依法回避原则。公务员回避工作必须依法进行，对于需回避的公务员，必须按照法定的回避范围、回避程序进行回避。对无正当理由，拒不遵循回避制度规定和要求的公务员，要给予批评教育，必要时应给予政纪处分，以维护回避制度的严肃性。

（2）自我约束原则。作为公务员，理应明确回避制度的重要意义，自觉主动地遵守有关回避的规定。在实际工作中，如遇到需要任职回避的，应主动向主管部门提出；如在执行公务中需要回避的，应主动回避。这也是考察公务员政治素质和职业道德的重要标准之一。

（3）内外监督原则。在落实回避制度和执行回避政策时，要制定和完善回避的监督措施，充分发挥群众的监督作用，形成群众监督与组织监督相结合的内外监督机制。同时，要增强回避制定执行的透明度，强化对回避实行情况的审查与追踪。

（4）政策配套原则。公务员回避工作的落实必须有其他的配套措施作保证。加强回避制定配套措施以及实施回避的社会保障体系的建立，是完善回避制度，推进人事行政改革的重要一环。

（二）公务员回避的种类

公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。

1．任职回避。对任职回避，必须弄清以下几个问题：

（1）任职回避的含义。任职回避，又称职务回避，是指对有法定亲情关系的公务员，在其担任某些关系比较密切的职务方面因法律作出的限制而进行的回避。任职回避是对具有亲情关系的公务员双方提出的要求，较晚任职的一方不得与较早任职的一方有某种密切的职务关系。任职回避的关键点是职务关系，主要目的是为了将工作关系与家庭关系相分开。回避制度就是限制公务员在公务活动中形成某些亲属网络，防止任人唯亲、结帮营私等不正之风的滋生。任职回避，有利于公务员的亲情关系与工作关系相对分离，有利于公务员之间形成比较和谐单纯的工作关系，也有利于整个公务员群体生气勃勃，良性发展。

（2）任职回避中的亲属关系。根据《公务员法》第68条的规定，必须职务回避的亲属包括四类：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。其中夫妻关系、直系血亲与婚姻法意义上的夫妻关系、直系血亲的范围是一致的。对旁系血亲，规定为三代以内。“三代以内”中的三代是我国所特有的计算亲等的方法。旁系血亲的代的计算方法是：首先找出同源直系血亲，从己身往上数至同源直系血亲，记下世代数；再从同源直系血亲往下数至要计算的旁系血亲，记下世代数。如果两边的世代数不同，则取世代数大的一边定世代数。根据这个算法，三代以内旁系血亲是指与己身同源于父母或祖父母、外祖父母的旁系血亲，包括兄弟姐妹、伯叔姑姨舅、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、外甥子女等。对于近姻亲的范围，《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》在第2条第（四）项中规定：近姻亲关系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以内旁系血亲的配偶。

（3）应回避的职务范围。公务员法并不反对具有上述亲属关系的人参加到公务员队伍中去。日常生活中，“警察世家”、“子承父业”、“法官夫妻”等并不少见。关键是具有亲属关系的人所担任的职务不能有法律所规定的直接关系。任职回避中应该回避的职务范围包括三种：第一，在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务；第二，在同一机关有直接上下级领导关系的职务；第三，在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

另外，法官、检察官的任职回避中的职务范围分别依据《法官法》和《检察官法》的规定。在有些情况下，因为地域或者工作性质的特殊需要，任职回避也会有变通的规定，以利于工作的开展。

2．地域回避。对地域回避，应着重明确以下内容：

（1）地域回避的含义。所谓地域回避，是指担任一定层次领导的公务员不得在自己的原籍及其他不宜任职的地区，担任一定级别的公职而进行的回避。行政机关的任何一项职权都是要由具有自然人特性的公务员来行使的，而每个公务员都生活在一定的社会关系中，社会关系的广泛性和复杂性使他们在行使职权过程中，经常会遇到本人与其所处理的公务之间存在着一定的利害关系的情况，尤其是在其出生地或长期在一地任职的公务员。对此，我国很早就规定了地域回避制度，如清朝时就规定，官员不得在本籍五百里之内任职。

（2）地域回避的范围。适用地域回避的行政机关为乡级机关、县级机关及其有关部门。参照《党政领导干部选拔任用工作条例》第53条的规定，乡级机关、县级机关主要是指乡级人民政府、县级人民政府、县级人民法院、县级人民检察院。有关部门主要是指县级纪检机关、组织部门、监察部门、公务员管理部门、公安部门、工商部门、税务部门等。县级包括县、自治县、县级市、区。乡级包括乡、民族乡、镇。

（3）地域回避的适用对象和适用标准。从地域回避的适用对象上来说，适用地域回避的人员是担任上述机关和部门的主要领导职务的人员。一般包括乡、县级党政正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长、党委组织部部长、人事局局长、监察局局长、公安局局长等。有的人认为，主要领导职务还应该包括副职。从地域回避的适用标准上来说，地域回避的适用标准是原籍和在该地担任领导职务有较长一段时间。地域回避主要是针对原籍而言的。原籍，就是籍贯的意思，根据《关于〈常住人口登记表〉的使用规定》的规定，籍贯一栏填写的是本人的祖籍。因此，原籍就是本人祖籍的意思。对于原籍的理解可以作广义的理解，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第53条规定了本人成长地。在某地担任主要领导一段时间后，也应该进行地域回避。

3．公务回避。对公务回避，应掌握以下几点：

（1）公务回避的含义。公务回避，是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务行为而由其他公务员来行使相应职权而进行的回避。换言之，公务回避就是工作人员在执行公务时，凡处理涉及本人或本人亲属利益的问题时，应该回避。实行公务回避的目的就是要消除可能会对公务执行者造成影响的各种因素，保证公务员执行公务的公正性。与其他形式的回避相比，公务回避主要有以下两个明显特点：即时限性和广泛性。

所谓时限性，是指公务回避只针对执行公务时所遇到的几种特定的情况，相关公务员的回避仅限于此次执行公务期间，是暂时的，一旦此次公务执行完毕，回避自行解除。

所谓广泛性，一是指回避范围更广泛，它既包括任职回避所确定的各种亲属关系，又包括可能对公正执行公务产生影响的其他关系，即只要涉及与本人有利害关系的公务时，就应当实行公务回避；二是指回避对象的广泛性，因为公务员执行公务是经常性行为，难免遇到各种与自己或亲属利害相关的人和事，因而需要回避的对象也相应的广泛得多。

（2）公务回避的范围。根据《公务员法》第70条的规定，公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：

第一，涉及本人利害关系的。人都有趋利避害的本性，所以当涉及自己的利益时，人往往很难站在客观的立场，作出公正、理性的判断。有法国谚语说“自己不能做自己的法官”，在执行公务过程中，公务员不能执行涉及本人利害关系的公务。涉及本人利害关系，可以区分为本人为被处理的当事人的或处理的公务与本人有各种直接利害关系，足以影响公正执法的两种情形。所谓利害关系，是指公务处理的结果影响到负责处理公务的公务员的金钱、名誉、亲情、友情等的增加或减损。

第二，涉及法定亲属关系人员的利害关系的。由于具有法定亲属关系的人与公务员之间联系比较紧密，关系密切，当公务员在执行公务时，有可能会利用职务之便包庇、偏袒他们，或为他们牟取私利。为保证公正执行公务，如果公务员执行的公务涉及这类亲属的，也应该回避。这里的亲属是特指的，包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的亲属。这里讲的利害关系，包括公务的执行对象就是亲属本人和与其亲属有着经济、名誉等利害关系。

第三，其他可能影响公正执行公务的。除了上述两种情形外，如果其他情形会影响到公务员公正执行公务的，也应该执行公务回避制度。这些可能影响公正执行的情形包括师生关系、同学关系、战友关系、同乡关系、干亲关系、结拜关系、曾经为同事、上下级关系、朋友关系、敌意关系、竞争关系等。