健全党内民主制度

第二节　健全党内民主制度

“党内民主是党的生命”，中共十六大提出的科学命题标志着党对民主建设认识的新高度。党的十七大报告在十六大报告基础上，对党内民主制度建设作了更为具体的部署。主要包括：完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式^[9]。遵循这一基本思路和总体要求，近年来，党内民主建设迈出了重要步伐，从党中央到基层党组织，对党内民主建设的探索不断向深层次推进，取得了一系列理论、实践和制度化成果。

（一）健全党员权利保障制度。党员是党的主体，党内民主发展得如何，关键是看党员权利是否得到维护和保障。在党内民主建设中坚持党员主体地位，首先必须保障党章赋予党员的各项权利。按照十六大的部署，2004年9月16日至19日召开的十六届四中全会对保障党员权利提出新举措，要求：建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。加强党代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议。这为进一步健全党员权利保障制度指明了方向。

2004年9月22日，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，使党员的主体地位有了制度保障，这也是十六大以后党内民主制度建设取得的一个突出成果。《中国共产党党员权利保障条例》是在1995年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》的基础上，历经多年试行、修订而成，对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施作了进一步完善，对党的各级组织、党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定，是我党关于保障党员权利方面的一部十分重要的党内法规。它的颁布实施，对于坚持和健全民主集中制原则，进一步发展党内民主，充分发挥党员的积极性、主动性、创造性，提高党的创造力、凝聚力和战斗力，增强党的生机活力，具有十分重要的意义。

（二）健全和完善党的代表大会制度与党的委员会制度。党的代表大会制度和党的委员会制度，是党内民主发展的重要制度载体，在党内民主的发展中具有举足轻重的地位。党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”所以，坚持和健全党的代表大会制度，对于加强党的建设，实现党的民主集中制，发扬党的民主，促使党内政治生活更加民主化、正常化，进一步提高党的战斗力，保证党的路线、方针、政策的贯彻实现，具有十分重要的意义。为此，党的十六大报告提出，要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，建立健全党内民主制度；扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出，要积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立党的代表大会代表提案制度，建立代表提议的处理和回复机制，扩大在市、县实行党代会常任制的试点，进一步发挥党的中央和地方各级委员会全体会议的作用。这些要求为各地对这两项制度进行探索试点和健全完善指明了方向。党的十七大再次重申十六大的关于完善党的代表大会制度的基本精神，强调要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代会常任制。

中共十六大以后，党代会常任制的试点规模进一步扩大，浙江、四川、湖北、江苏、广东、山东、山西、广西、陕西等全国很多地方都进行了相关试点工作。在党代会常任制试点中，最典型的是浙江椒江模式。1987年8月份，中央组织部决定在原椒江市进行县处级领导干部年度考核试点，市委尝试邀请49名党代表参加市委领导的述职评议。当时中组部正在酝酿党代表常任制工作，认为要发挥党代表的长期作用，必须把代表的职务固定下来，这恰好与原椒江市委的想法和椒江基层党员干部群众要求扩大党内民主的愿望吻合。经浙江省委批准，中组部同意，椒江于1988年12月率先在全国试行了党代会常任制工作。在中组部和省、市委组织部的具体指导下，椒江历经20多年的探索实践，形成了以党代会代表任期制、党代会年会制、党委会负责制为主要内容的党代会常任制制度体系和运行机制。这一模式的主要做法是：

1.实行代表任期制和党代会年会制。深入探索代表任期制，对代表职责权利予以明确，并规定党代表的任期与党委当届届期相同，建立了一整套关于代表发挥作用的制度。探索开展党代会年会制，每年召开一次党代会，听取和审议党委、纪委工作报告，讨论重大问题，实行代表提案、提议和建议、意见制度，并对届内直接任命的党委、纪委委员进行无记名票决追认，对同级党委、纪委及其成员进行民主测评等。

2.实行区委会负责制，创新全委会工作机制。建立了《中共台州市椒江区委工作规则》。一是实行重大决策事先征求意见制度，区委对重大问题的决策，充分听取各种意见。二是实行党代表列席区委、区政府联席会议制度，对区委、区政府召开的涉及全区重大事项决策的联席会议，邀请相关区党代表列席会议，保障党代表反映建议权和参与决策权。三是实行区委全委会“三重一大”票决制。对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用事项实行集体议事，进行票决决定。四是实行定期向党代会报告工作和重要情况通报制度。

3.完善党内民主监督制，建立区委会监督体系。逐步建立多层联动、多面展开、多种途径的党内民主监督体制。主要监督制度和方式包括：建立了党代表民主恳谈和重大决策征求意见制度、试行区管干部任免票决制，通过党代表提案提议与建议意见和代表团活动，党代表对区委、区纪委及其班子成员民主测评和届内新增区“两委”委员进行票决追认，区委全委会对重要干部述职评议、区委常委会向区委全委会报告工作和接受监督评议，区人大、政府、政协三个党组及区委工作部门向区委全委会报告工作等方式进行监督。

4.改进党代表的产生方式，努力提高代表素质。把加强党的领导、充分发扬民主、坚持依法办事贯穿于代表候选人推荐提名、预备人选确定和选举工作的全过程。重点是把好适当减少代表名额、改善代表结构比例、合理划分选举单位、改进代表候选人提名方式、扩大代表差额比例、实行代表直接选举等6个环节。

5.建立健全代表活动制度，拓宽代表作用发挥的途径。一是建立和完善党代表活动日、党内情况通报和代表团团长列席区委理论中心组学习会和区委区政府(重要事项决策)联席会议等制度，保障党代表优先知情权的落实。二是建立和完善党代表民主恳谈、联系党员群众、调研视察、重大决策征求意见、提案提议等制度，保障党代表参与决策权的落实。三是建立和完善党代会选举、届中新增区“两委”委员票决追认和民主测评等制度，保障党代表选举权的落实。四是建立和完善代表述职评议、领导班子民主生活会征求意见、代表情况反映、代表提建议意见和代表询问和质询等制度为重点，保障了党代表监督权的落实。

椒江模式，不仅为全国树立起典范榜样，而且为实行常任制积累了宝贵的经验。常任制试点及其制度的创立，对于确立党代会的权威，发挥党代会和党代表的作用，具有积极的推动作用。

党内民主建设在制度化方面取得的另一项重要进展是充分发挥党的委员会全体会议的作用。党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作。发挥党的委员会全体会议作用的关键，是要使这个全体会议从一般的功能性会议发展成为制度性会议，从而成为具有实质性意义的组织机构。党的委员会制度的健全与有效运作，是发展党内民主的一个重点。在十六大召开之前的2002年7月，中央就下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第三十三条规定：市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。党的十六大报告提出，要完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。2004年4月，中央又下发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，这是一部操作性较强的党内法规，它对全委会在重要干部的表决方式上作出了全面、细致的程序性规定，使各级全委会在推行这项制度时有章可循，避免了随意性。之后，在中央的大力支持下，各地对于发挥全委会作用不断探索，亮点不断。比如，2004年10月，江苏省委常委会没有按惯例直接任命新的无锡市委书记，而是把拟任人选提交11月中旬召开的全委会票决，并且将票决过程向媒体开放^[10]。充分发挥党的委员会全体会议的作用，对于确立全委会的权威、健全党委全委会的工作制度具有重要意义，是健全完善党的委员会制度的关键环节。

（三）改革和完善党内选举制度。党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志。它突出表现在使全体党员充分行使自己的权利，保障党员作为选举人表达真实的意志和意愿。党的十六大提出了“改革和完善党内选举制度”的任务。十六届四中全会通过的《决定》又提出，完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。党的十七大更明确地提出，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。党的十七届四中全会再次重申了十七大提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直选范围”，外界对此解读为基层探索的“公推直选”将迎来新一轮的大范围运用。根据这些部署，一些地方积极健全和完善候选人提名方式，在候选人的产生过程中充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见，实行民主推荐，并把组织提名与党员提名结合起来，多数人不同意的不作为候选人。一些地方适当扩大差额选举的比例，在选举之前使党员或党员代表全面了解候选人的主要业绩、领导能力以及廉政勤政等情况，切实尊重党员的选举意志。以党的代表选举为例，近几届党代表选举都实行差额。十六大党代表的差额比例要求是多于10%，十七大党代表的差额比例要求是不少于15%，十八大党代表的差额比例高于15%。同时，特别值得注意的是，十八大代表选举还首次规定对初步人选实行差额考察，考察中广泛听取意见，注重了解党员群众的公认度，对不符合代表条件的人选及时进行调整。省(区、市)生产和工作第一线代表中，获得过全国和省部级表彰的达到97.8%，比十七大时提高了2.1个百分点。

除探索实行差额选举外，一些地方开始试行“直选制”、“公推公选制”、“两推一选制”等制度，在实践中正逐步扩大基层党政领导班子直选选举的范围。2009年5月15日，深圳市第一个“公推直选”并差额选举的机关党委书记在深圳市民政局诞生。“公推直选”采用党组推荐、联名推荐、自荐和党员直接选举的方式选举机关党委委员、书记、副书记、纪委书记。深圳市成为全国唯一一个在机关全面实施“公推直选”的城市。特别是在一些地方的农村党支部换届选举中，采取“两推一选”（即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内直接选举）的方式选举党支部委员，实践证明效果很好，是农村基层党组织选举制度的成功探索，也得到了积极推行。

（四）建立健全党内监督制度。民主和监督密不可分，监督既是民主建设的重要内容，也是推进党内民主建设的有力保障。2002年，党的十六大修改通过的新党章在总纲中增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”的要求。这对于加强党内民主建设，带动其他各种形式的民主监督的发展具有重要意义。

2003年12月31日,中共中央印发《中国共产党党内监督条例(试行)》，第一次以党内法规的形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出了规定。该条例全面规定了党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员和党员在党内监督方面的责任和权利，详细阐明了集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免和撤换、要求及处理等监督制度的具体内容，系统提出了党内监督的七大重点，即遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；遵守宪法、法律、坚持依法执政的情况；贯彻执行民主集中制的情况；保障党员权利的情况；在干部选拔任期中执行党和国家有关规定的情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。这些制度性的规定，适应了党内监督工作的需要，体现了党内监督的基本规律，具有很强的针对性、操作性和指导性，对开展党内监督发挥着重要的保证作用。在印发通知中，中央对全党认真贯彻执行党内监督条例提出了明确要求，指出：党的各级组织一定要从推进党的建设新的伟大工程的高度，充分认识贯彻实施《党内监督条例（试行）》的重要性，认真学习、广泛宣传、严格执行《党内监督条例（试行）》；要依据《党内监督条例（试行）》，认真分析本地区、本部门、本单位党内监督方面的薄弱环节，采取有效措施加以解决；要认真开展督促检查，及时纠正违反《党内监督条例（试行）》的行为。党员领导干部要在抓好本地区、本部门、本单位贯彻实施《党内监督条例（试行）》工作的同时，切实增强接受监督的意识，主动接受党组织和党员的监督。广大党员干部要进一步提高认识，自觉履行党内监督的职责，正确行使党内监督的各项权利。这部党内法规的颁布实施，对于我们坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，具有重要保障和促进作用。

2009年7月2日，中共中央颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视工作条例》）。自2003年确立巡视制度以来，根据中央的部署和要求，中央纪委、中央组织部以及各省（区、市）党委组建专门巡视机构和专职巡视队伍，积极开展巡视工作，在巡视工作应当坚持的原则、巡视监督的重点、巡视工作的领导体制和工作机制、巡视工作的方法、巡视成果的运用、增强监督合力和实效、加强巡视干部队伍建设等方面也积累了丰富的经验，为进一步规范和完善巡视工作奠定了良好的实践基础。《巡视工作条例》正是在对各级、各地多年巡视工作实践进行科学总结的基础上，将实践证明行得通、有实效的做法上升为党内法规，作为制度固定下来，从而更好地指导和推动巡视工作的深入开展。它的颁布实施，对于完善巡视制度，规范巡视工作，进一步加强党内监督，加强领导班子和干部队伍建设，推动中央各项重大决策的贯彻落实，促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，具有十分重要的意义。

党内监督条例对领导干部的监督制度做了一些原则性的规定。其后，中央根据实践需要陆续颁布了一些操作性较强的法规细则和其他相关党内法规，进一步健全完善党内监督制度。例如，2005年12月19日，中共中央办公厅印发中纪委、中组部《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》，这两个法规和党内监督条例一起构成了从原则规定到细则制度的监督框架。2007年4月22日，中共中央办公厅印发《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，这是新形势下加强党内监督的一项重要举措，对于坚持党要管党、从严治党的方针，不断提高地方各级党委委员、纪委委员运用询问和质询制度开展党内监督的能力和水平，具有十分重要的意义。建立健全党的监督制度是党进行自我约束、自我完善的重要手段，一系列党内监督法规的制定实施，极大地推动党内监督工作走上了规范化和制度化的轨道。

建立健全党内民主制度，是一个在实践中不断探索和发展的过程。只有继续完善制度体系，确立制度权威，切实执行制度规定，才能充分发挥党内民主，促进党内和谐，使党始终充满生机与活力。尽管党内民主建设仍然任重道远，但是党已经从中国的国情和党情出发确立了发展党内民主的正确道路。即通过一整套制度落实党员的民主权利，保证决策的民主化、科学化，对权力运行实行有效的制约和监督。这样的民主制度既能够充分表达党员、党组织的意愿，调动积极性和创造精神，又能够体现在民主基础上的集中，实现全党意志和智慧的凝聚。这样的民主制度是有中国特色的、体现共产党先进性的科学制度，因而是科学、合理、有效的制度。今后的任务是在现有制度框架加以完善，将实体性、程序性、保证性制度相结合，实现制度的系统化和各项制度之间的衔接，堵塞漏洞；还要在系统化的制度基础上形成民主机制。这是党的建设方面探索和创新的一个重要任务。