联系代表双向服务授权职能延伸监督

崔云海 　薛　彦　刘永生

2005年张家口市桥东、桥西、宣化、下花园区人大常委会根据《地方组织法》和中共张家口市委《关于进一步加强和改进人大工作的决定》,先后在20个街道办事处设立人大工委。从组织和工作层面实现了联系代表选民双向服务,授权法定职能延伸监督的人大工作全覆盖。十年之后,街道人大工委工作内容由探索到实践,制度设计由建立到规范,代表履职由参会到全面,使常委会的监督通过授权得到延伸,代表履职通过服务得到细化,联系选民通过载体得到实现。

一、明确法定职责,填补机构“空当”

街道办事处是区级政府的派出机构,依据有关法律规定和政府的授权行使相应的政府职能。近年来区行政、审判、检察机关重心下移,驻街机构逐年增多,但人大在街道的工作却出现空挡,形成常委会监督面窄,代表履职缺位,选民难以监督的“困局”。仅本届人大,全市由街道选区选举的县级人大代表就达515人,在桥西区平均每个街道办事处所辖各级人大代表达25人。针对这种状况,桥西区人大常委会在区委的支持下,依据法律和区情,率先在全市设立街道人大工委,走上了一条基层街道人大工作的探索创新之路,填补了人大工作的机构“空档”。

设立街道人大工委的前提是明确其应有的法律地位。《地方组织法》规定为“办事”或“工作机构”,是因为街道人大工委与乡镇人大主席团有本质上的区别。第一,不是权力机关,不具备法定的实体职权;第二,与监督对象不是直接的关系;第三,主体不是本级人大代表而是辖区内的各级代表。针对这三个特殊性,各区人大常委会在设立街道人大工委之初,就注意了“五性”。一是法定性。明确街道人大工委是“区人大常委会在街道的派出工作机构,受区人大常委会和街道党工委双重领导,并分别报告工作。”二是服务性。按照《代表法》的规定,将为代表服务工作延伸至街道人大工委。三是主体性。明确街道人大工委活动主体是辖区内的各级人大代表。四是授权性。监督工作由区人大常委会制定《工作规则》综合授权,通过具体决定专项授权。五是保障性。保障区人大常委会的工作落实,代表依法履职和选民有效监督。据此,各区人大常委会都制定了《人大街道工委工作规则》。桥西区的《规则》有五章二十三条,就街道人大工委的宗旨、性质、定位、职责、组织机构、议事规则及双重领导关系进行了规范。从法律层面拓展了人大工作覆盖面,从制度层面延伸了上级人大工作职能,从服务层面为代表履职构筑了平台;从对代表监督的层面,为选民提供了渠道和载体,填补了人大工作在街道的机构“空档”。

二、突出服务重心,解决履职缺位

虽然《代表法》规定了代表在会议和闭会期间的履职要求,但是闭会期间多数代表履职处于“缺位”。街道人大工委的工作重心和主要职能就是为多数代表履职提供有效服务,构筑活动平台。一是构建联动平台。区人大常委会重点工作,上下联动,执法检查、视察调研工作凡涉及街道办事处或驻街机构的都组织本辖区内的代表联动,使检查视察增加广度和深度,听取意见建议更接地气。仅本届人大以来,桥西区人大常委会就与各街道人大工委联动23次,收集基层代表的意见建议243条。二是构建活动平台。把组织代表开展活动作为为代表提供履职平台。桥东区各街道人大工委每季坚持一次“代表集中学习日”,让代表增强法律意识,了解主要工作,知晓社情民意,找准履职途径。宣化区各街道人大工委开展“代表工作日”,规定每位代表每年有两天时间到街道参加活动,并排出接待选民、提供咨询工作日程。在社区配套建立了“代表工作室”。三是构建互动平台。代表与常委会、与选民双向互动都通过街道人大工委得以实现。桥西区人大常委会要求各街道人大工委每年至少组织开展4次活动,并有详细的履职档案和向常委会的履职报告。宣化区建国街人大工委仅去年以来就组织代表帮助小区成立起业主委员会,帮助社区安置帮教人员就业,帮助居民申请集中供热,认领帮助空巢老人提供生活服务等实事22件,提高了选民对代表的信任度和满意率。

三、工作依法授权,完善监督体系

人大监督通过常委会和代表两个层面来具体实现。代表监督既有广泛性,也有分散性。如何把分散的代表监督有效地组织起来与常委会的监督工作形成配套,是街道人大工委面临的难题。各区人大常委会都从授权监督上进行了探索∶一是制度授权。区人大常委会都制定了《街道人大工委工作规则》,明确授权街道人大工委“在区人民代表大会闭会期间,按照区人大常委会的工作计划和部署,组织本辖区内的区人大代表开展视察、调查、执法检查和评议工作”“支持和监督街道办事处和区政府所属部门派驻街道工作机构的工作”。从法律和制度层面向街道人大工委进行了综合授权。这种授权既可避免街道人大工委开展监督工作于法无据的尴尬,又可充分发挥辖区内人大代表主体监督作用,也对《代表法》的相关规定进行了完善,使代表的监督具备了效率性、组织性及针对性,让监督更直接、集中、具体,切合实际、反映民意。本届人大以来,桥西区7个街道人大工委就组织视察、调研和执法检查84次,有180名代表参加了活动。二是专题授权。区人大常委会根据《工作要点》确定的监督内容,向街道人大工委进行专题授权。由街道人大工委组织辖区代表对特定的监督专题依法监督,既形成了监督联动,又延伸了监督触角,体系更加完备,更加健全。桥西区人大常委会针对城建拆迁中矛盾频发、上访不断的问题确定监督专题,统一组织7个街道人大工委同时联动,全区有35名人大代表参加了旧城改造的视察和调研,多层面听取意见,最终由区人大常委会向市和区政府提出“旧城改造中拆迁人正当权益保护问题”的建议,引起市、区政府高度重视,重新研究制定相关政策,更大范围内照顾了多数老旧区及棚户区弱势群体的利益,体现了公平正义,受到普遍支持。三是个案(单项)授权。基层群众反映的问题多数发生在身边,关系百姓生计。各区人大常委会在寻求共性、探讨规律、提出政策性建议的基础上,将一些具体的问题委托授权街道人大工委去组织代表进行监督,紧盯问题,督促解决。每年向政府部门交办人大代表建议办理时,同时向街道人大工委交办组织辖区代表督办事宜。今年3月,桥东区花园街人大工委针对辖区内群众普遍反映中小学生沉迷网吧的问题,组织部分代表进行视察,提出了“规范辖区网吧,净化文化市场”的建议,通过法定程序转交到公安、教育等部门,很快就解决了问题,受到学生家长及选区居民的高度评价。

四、建立联系机制,接受选民监督

《代表法》明确规定“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督……以多种方式向原选区选民报告履职情况”。实践中代表接受监督落实起来比较困难,主要是缺乏有效的联系监督机制。代表履职与选民监督的关联度不高,“两张皮”现象普遍。为有效解决这一问题,各区人大常委会充分发挥街道人大工委作为选区单位联系“两头”的优势,形成桥梁和纽带。一是做好代表述职。街道人大工委为每位代表建立履职档案,向社区发放代表履职情况登记卡。代表到社区接待选民、解决问题等都进行详细记录,作为述职评议的主要依据。规定每位代表届内至少向选区选民进行一次履职述职。桥西区十五届人大五年来有105名代表在街道人大工委的组织下向选民进行了述职,占代表总数的51%,征集意见建议53条,有效增强了代表的履职意识和履职责任。二是建立联系制度。各区街道人大工委都对辖区内的代表制定联系选民制度。桥东区五一路街道人大工委提出“三个一”,即要求每位人大代表到社区体验一天社区工作或当一天社区志愿者,每位代表结合自己的专业知识给社区干部和居民上一堂课或组织一次活动,每位代表为社区办一件实事或为群众协调解决一项建议或要求,深受选民和社区的好评。三是开展联系活动。以活动为载体,让代表经常同选民见面沟通,征求意见,帮助协调解决问题。宣化区7个街道人大工委全部开展“代表联系选民日”活动,制作了代表公示栏和意见箱挂在选举社区,公布代表的姓名、单位、职务等信息,方便选区居民了解情况、反映问题。建国街社区每到接待日组织选民到社区与代表交流互动,选民向代表提出的有关供暖、卫生、低保等困难和问题,都由代表积极反映,街道办事处认真协调,在区人大常委会不断督促下得到解决。两年来,11位代表共征集反映群众意见40多条,多数得到解决或向群众答复。四是实行“结对帮扶”。街道人大工委根据每个代表的不同情况有针对性地开展“结对帮扶”。宣化区天泰寺街道人大工委将辖区内的特困户的详细信息提供给19名人大代表,代表根据实际情况进行认领帮扶,共帮扶25户。桥西区人大代表华佗药房张维军对社区两户患癌症患者连续多年提供治疗药品,金额达6万多元。桥东区工业路街道人大工委组织5名代表两年来资助8名贫困学生1万多元,资助社区其他困难群众2万多元。五是建立联系档案。在代表履职档案中增设联系选民的具体内容。宣化区工业街人大工委为代表联系选民建立三卡,即“代表联系选民卡”“志愿者义务服务卡”“代表评议记录卡”,比较详细地记录代表联系选民、接受选民监督的情况。目前,各区代表联系选民已与常委会组成人员联系代表工作相配套,形成联系机制。

五、加强党的领导,服务中心大局

街道人大工委在服务代表、授权监督的基础上,坚持服务中心和大局,与街道党委工作同心同步,形成共振,按照党委的意图依法监督,按照党委的决定形成合力;根据党委的中心工作,为代表提供履职服务。一是街道办事处党工委书记兼任街道人大工委主任。从组织上加强党委对街道人大工委的领导,区委提名后由区人大常委会依法任命,向人大常委会负责并报告工作。党工委书记兼任人大工委主任有利于党委的决定通过人大代表这条联系群众最紧密的渠道及时贯彻到基层,也克服了代表履职的盲目性和随意性,使代表活动能够围绕中心服务大局。二是定期研究街道人大工委工作。桥西区委规定,街道党工委每年至少一次召开专题会议,听取人大工委工作汇报,支持人大工委的代表服务及授权监督,帮助解决人大工委遇到的具体困难和问题。三是研究人大代表的意见建议。每年区人代会结束后,街道党工委都会同街道人大工委一起组织召开由办事处各部门和社区负责同志参加的“人大代表建议交办会议”。每年的第三季度会再次召开专题会议,听取各部门单位及社区的办理建议情况汇报。桥西区7个办事处仅2013年就办理人大代表建议10件,街道人大工委收集的建议54件。四是支持做好代表选举工作。街道社区是最基层的选举单位,每届之初的代表选举都由街道人大工委负责组织,街道党工委会全力支持和保障。多年以来,选举工作均未出现任何问题,代表素质和履职能力不断提高。五是对街道人大工委干部培养重用。全市近年来共有8名街道人大工委的专职干部被提拔到科级以上岗位,有6名担任社区书记、主任,有11名转岗到区党政机关,使街道人大工委成为锻炼培养干部的一个重要岗位。

六、问题亟须解决,工作任重道远

张家口市街道人大工委经过了十年的探索与实践,取得了一些效果与成绩,同时也面临着许多问题。解决这些问题,对街道人大工作开展和基层法治建设都有着不可或缺的作用。一是法律定位需明确。在“工作机构”的基本定位之下,应由省级人大常委会对街道人大工委的法律地位、工作职责、监督授权和代表服务作出明确而相对具体的规定。二是人员编制需加强。街道人大工委工作多、任务重、标准高,但是市区两级编制部门都没有给街道人大工委核编,许多工作人员是编外或聘用,除党工委书记兼任人大工委主任被明确外,街道人大工委没有组织序列。在街道人大工委设立专职副主任和专职工作人员已成为基层普遍而强烈的呼声,建议把编制明确在区级人大常委会,专编专用。三是工作经费需解决。没有编制,就没有预算。许多街道人大工委“无米下锅”,搞活动向辖区内的人大代表“反复化缘”。基层同志反映,“做街道人大工委工作让人瞧不起”,建议将工作经费列入预算。四是监督授权需规定。街道人大工委的延伸监督已被实践证明是有效的和不可或缺的,但监督什么、怎样监督都缺少具体的规定,建议从法律层面予以明确。五是履职细则需制定。代表履职主要是反映民意、监督“一府两院”,而目前的街道人大代表活动则在一定程度上成了为基层群众解决具体困难。所以,应当有履职的具体细则,使人大代表履职回归法律规定的轨道。六是专职人员应有代表身份。目前,多数街道人大工委的专职工作人员不是人大代表,工作中存在身份不对等、信息不对称的问题。建议应当由有代表资格的人员担任街道人大工委的专职工作人员,在自身履职中服务代表履职。

(作者单位:张家口市人大常委会)