贯彻立法法修正案,做好设区市行使立法权的准备工作

王　欣　 齐宁霞

今年3月15日,十二届全国人大三次会议通过了立法法修正案,明确“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定”。为了贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,贯彻实施新立法法,积极稳妥推进我省设区的市行使地方立法权,2014年10月至今年6月,我们分别赴保定、邢台、张家口、廊坊、秦皇岛等市进行了赋予设区的市立法权专题调研,调研组到各市听取了市人大常委会关于立法准备工作的情况汇报,与各市政府和相关部门进行了座谈,对了解和掌握的情况进行了认真的汇总梳理。现将调研情况报告如下∶

一、基本情况

(一)八市人口数量、地域面积、社会经济发展情况

随着我省经济发展方式的转变和全面建成小康社会步伐的加快,八市经济社会各项事业发展呈现良好形势。市区常住人口方面,除保定市280.6万人、张家口市106万人、秦皇岛市103万人外,其他五市人口分别是,邢台市80万人、廊坊市76万人、承德市63.4万人、衡水市52万人、沧州市47万人。地域总面积,保定市2531平方公里、张家口市740平方公里、秦皇岛市502平方公里、邢台市217平方公里、廊坊市908平方公里、承德市708平方公里、衡水市591平方公里、沧州市219平方公里。经济发展方面,2014年生产总值均在千亿元以上。其中,保定市2757.8亿元、张家口市1358.5亿元、秦皇岛市1200亿元、邢台市1668.1亿元、廊坊市2056亿元、承德市1320亿元、衡水市1139亿元、沧州市3133.38亿元。

(二)立法需求

依法赋予地方立法权,对各市是一次难得的机遇。在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面,各市除一些共性的立法需求外,还存在一些特殊的立法需求。调研中各市普遍认为,随着经济社会发展,凸现的各种矛盾日益突出,需要通过立法来调节。近年来,各市为加强城市管理,推进依法行政,在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面都先后制定了一些规范性文件,起草了相关制度规定,为开展立法工作奠定了一定基础。以秦皇岛为例,近年来共制定、修改、清理规范性文件1000余件。起草制定了《秦皇岛市人民政府规范性文件制定程序暂行规定》,对规范性文件规划、起草、审议、发布、备案、清理、反馈(即评估)等项工作进行了规范。为加强规范性文件备案,制定了《秦皇岛市政府部门规范性文件前置审查暂行规定》,将部门制定的规范性文件从原来的仅仅是事后备案纳入到前置审查和备案相结合,强化了对部门规范性文件的监督管理。2012至2014年连续每年开展两次规范性文件清理工作。2012年制定了规范性文件管理的十项制度,2014年,对这些制度进行了修改完善,增加了两项内容,形成了目前的十二项制度。同时,为配合京津冀协同发展,在法律制度方面先行学习介入,2014年6月,组织编写了《秦皇岛市对接京津法律、法规、规章、规范性文件目录及优惠政策汇编》。随着改革的不断深化,法律法规立改废及规范性文件清理工作不断跟进,今年6月,对《汇编》进行了修改,目前《汇编》2015版已经编辑完成。调研中了解到,很多设区市都为做好地方立法工作进行了有益的探索,储备了一些经验,对放开立法权呼声很高。

(三)立法准备

赋予设区的市地方立法权,有利于设区的市更好地运用法治思维和法治方式解决本行政区域改革发展的重大问题,有利于在全面深化改革和全面推进依法治国进程中发挥主动性和创造性,有利于实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,主动适应改革和经济社会持续发展需要。2015年3月《中华人民共和国立法法》修订颁布以来,我省拟实施地方立法权的各市,按照省委组织部、省人大常委会办公厅、省编委下发的《关于做好依法赋予设区的市地方立法权准备工作的通知》和省人大常委会关于《依法赋予设区的市立法权实施办法》要求,积极做好各项准备工作。在新立法法的学习宣传、立法能力建设和立法工作准备方面,做了积极的努力,取得了阶段性成果。一是学习提高,做好思想准备。各市人大常委会组成人员及机关干部认真学习了十八届四中全会精神和新通过的立法法,结合本地实际重点就设区的市赋予地方立法权相关条款进行了认真的研读,提高了对贯彻实施立法法特别是赋予设区的市立法权的重大意义的认识和新常态下对立法工作提出的新要求,切实增强了做好地方立法工作的责任感和紧迫感,为做好下一步实施地方立法权奠定了良好的思想基础和理论基础。二是领导重视,强化顶层设计。市委把依法行使地方立法权作为全面依法治市的一项重要工作,多次听取市人大常委会党组的汇报,要求把各项准备工作做实、做精、做细,并就加强地方立法工作的领导、建立地方立法组织体系,推进立法能力建设等工作提出了具体要求和工作措施,支持和保障市人大及其常委会依法行使地方立法的权力。三是深入调研,准确掌握实情。各市人大常委会对全市的立法需求、立法队伍能力状况进行了摸底,就立法权的行使、立法机构、法规制定、立法制度、工作流程、经费保障等方面存在的困难和问题积极向省人大常委会衔接反映,提出意见或建议。此外,调研中发现,虽然很多设区市尚未获得地方立法权,但在多年的工作实践中也做了一些立法准备,有利条件很多。一是多年来各设区的市都在直接或间接地参与法律法规的征求意见和具体修改工作;二是各设区的市以人大常委会为主导,以代表为主体,在人代会期间都或多或少提出了一批立法建议或议案;三是在没有立法授权的情况下,各市都制定和实施了一批具有法规性质的决议、决定;四是部分市立法要求十分迫切,也相应地具备一定的思想、组织和工作基础,立法条件相对成熟。

二、存在的主要问题

调研中,我们了解到,全省八个拟实施地方立法权的市在立法准备中虽然做了大量富有成效的工作,但由于体制和机制等原因,还存在一些突出的困难和问题,严重影响地方立法权的实施。

(一)立法工作机构、编制普遍不适应开展立法工作的需要

八个拟行使地方立法权的设区市中只有保定和邢台有法工委,今年初保定、邢台、廊坊在人民代表大会上成立了法制委员会,其他几个市都没有专门的立法工作机构,人员编制不足,不能适应制定地方性法规的需要。从调研了解到的情况看,目前各市的编制比较紧张,要设立专门机构和配备适量专业人员从事地方立法工作,难度很大。目前,保定、秦皇岛、邢台三市为适应取得立法权的需要,成立专门的法制工作机构,其他各市有了初步的安排成立方案。

(二)立法人才不足、经验缺乏,不适应开展地方立法的实际需要

经统计,八市人大常委会法工委(内司工委)中,共有本科以上学历40人,其中法学硕士2名,本科以上学历人员配备平均每市只有5人。从调研情况看,各市常委会组成人员、法工委(内司工委)组成人员和其他工作人员都没有立法经验,不了解立法程序,难以适应地方立法实际需要。

(三)立法工作机制尚未建立

地方立法具有程序性、严谨性的特点,必须实现立法全过程制度化、规范化。从调研情况看,各市人大常委会从立法项目的立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案审查等各个环节的工作机制都还没有建立相应的制度规范。

三、下步工作意见

赋予设区的市地方立法权是我省民主法治建设和全面推进依法治省的一件大事,是一项全局性和综合性很强的工作。我们既要看到这项工作的重要性和紧迫性,也要正视面临的困难,切忌急躁冒进。要根据调研中提出的问题,准确分析判断,分类协调指导,精心做好赋予设区的市地方立法权的各项前期准备工作。

(一)区别情况,分类指导,分步实施。要按照中央决定要求和立法法修正案的规定,在充分调查研究的基础上,适时提出没有立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,报省委批准实施。从我省情况来看,视需要与可能,可分期分批进行。首批赋予地方立法权的市,大致确定在三至四个为宜。其他的市,今后,视条件成熟程度,逐步到位。同时,要切实加强指导、联系和统筹工作,以足够的重视和精力,抽调得力干部,具体指导各设区市人大常委会做好相关工作。

(二)在省委统一领导下,尽早考虑机构、编制、人员和经费问题。目前,我省没有地方立法权的八个设区的市人民代表大会中有一个市尚未设立法制委员会,大部分市人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构;市人大及其常委会、政府各部门缺乏立法方面的专业人才。赋予所有设区的市地方立法权后,省人大常委会法制工作机构和省政府法制机构工作量将加大,也存在审查报批法规或者备案规章工作人员不足的问题。省人大常委会、省政府及八个设区市党委、政府,要在省委的统一领导下,把这项工作摆在重要位置,高度重视人大机关的立法干部队伍建设,依照法定程序,做好设区市人大法制委员会的相关工作;省、市编制部门要支持设区的市人大常委会设立专门负责立法的工作机构。省、市组织人事部门应当根据实际需要,为立法工作机构选配具有法学素养和法律实务经验的专业立法人才;省、市财政应当保障开展各项工作所需经费。

(三)做好制度保障和法律培训工作。一是及时修改相关地方性法规。省人大及其常委会要以新立法法的规定为依据,深入调查研究,认真总结立法工作经验,适时修改完善现有制定和批准地方性法规的程序规定,将赋予立法权的各市及时纳入审查批准之列,使审查批准的规定更加具体、更有操作性,以进一步规范我省立法工作,提高立法工作的制度化、规范化、程序化水平。二是搞好立法培训,着力培养立法人才队伍。实施地方立法权,当务之急和最突出的问题是立法专业人才不足。省人大常委会法工委应加强调查研究,加大对各市立法人才队伍培养和培训的支持力度,尤其是设区的市人大常委会立法工作业务上的培训,通过以会带训、专题讲座辅导、吸收市人大同志到省人大法工委挂职锻炼等途径,使市人大常委会尽快进入角色。培训工作应当在各设区的市开始制定地方性法规前六个月内分期分批完成。石家庄、唐山、邯郸等市要积极参与培训工作,搞好经验交流和现身说法。同时,省人民政府也应当加强对设区的市人民政府负责人及其法制工作机构工作人员的立法培训。

(四)建立健全党委领导、人大主导、政府配合的协调联动机制。依法赋予设区的市地方立法权,是涉及党委、人大和政府的一项系统工程,综合性都很强。省委和各设区的市党委要加强对地方立法工作的领导,统筹协调地方立法工作中的有关重大问题,全力支持人大及其常委会在地方立法中更好地发挥主导作用,发挥地方立法在改革发展中的引领和推动作用。省人大常委会要根据中央决定和修改后的立法法的规定,健全人大主导立法工作的体制机制,深入推进科学立法、民主立法,使立法主动适应改革和经济社会发展的需要。省政府及有关设区市政府要根据省委统一安排部署,积极配合人大做好地方性法规制定及市级政府规章的制定工作。要合理分配和科学整合立法资源,科学定位省本级立法和设区市立法的角色,做到省、市之间法规规章相互衔接、相互补充,确保法制统一,政令畅通。

(作者单位:河北省人大常委会法工委)