边疆治理方式的法治化转型

法治边疆建构的第三个维度，是形成一种法治化的边疆治理方式，从而为法治建设营造浓厚的社会氛围，并将依法治国在边疆地区落实到具体行动。作为一种现代化治国理政方式，法治要求树立法律在国家治理中至高无上的权威地位，一切组织和个人都必须在法制范围内活动，国家法律是评判是非曲直的根本性标尺。在法治化的治理体系中，法治主体是制定和执行良法的国家机关，法治过程是国家的政治过程和政府过程，法治载体是依法组织和运行的国家权力。因此，法治建设的多向维度归根结底都将指向对国家政权体系的规约，其核心是权力主体政治行为的法治化，以及权力本身运行模式的法治化。然而，长期以来我国实施的边疆治理行为却往往存在着非法治化的倾向，不仅制约着边疆治理的实际效果，而且从外部方面催生并强化了边疆地区的法治问题。

中国民族分布格局同地理生态结构之间具有高度一致性，少数民族主要聚居于边疆区域，因此边疆地区又往往被称为“边疆民族地区”或干脆被叫作“少数民族地区”。鉴于这种国情和区情，历史上的王朝国家惯于采取“族际主义”^[12]模式来划分边疆、治理边疆，即将边疆事务和边疆问题置于族际治理框架下予以看待和解决。新中国成立以后，大致上继承和发展了这样一种治理模式，并形成了使用民族政策来治理边疆的“策治”方式。在具体实施过程中，中国的族际关系治理又表现出偏向对少数民族扶持和照顾的政策取向特征。^[13]在边疆治理过程中，经常出现将一般性的社会问题上升到民族问题的现象，甚至将边疆民众间的一般矛盾、民事纠纷和刑事问题纳入民族政策思路下加以理解和处理。例如，在中共中央1984年第5号文件中，就曾明确提出过“两少一宽”的政策，即要求“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’，在处理上一般要从宽”。这样一来，在“策治”同“法治”这两种原本并行不悖的边疆治理方式之间，却形成了某种程度上的张力，甚至在实际治理过程中对依法行政和司法公正构成了消解性影响。此类问题的存在，对于维护国家法制的统一、法律尊严与权威，以及促使边疆各族民众在政治心理上形成对法治的信仰和认同都产生了一些不良效应。

在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家的总体规划下，中国的国家治理整体上面临着法治化转型的任务。而无论是国家治理还是治理国家，所依凭的根本力量都是国家权力，所以国家治理法治化从本质来看就是国家权力组织、运行、监督的法治化以及国家权力支持系统的法治化。而以往的边疆治理活动缺少法治思维，并主要依靠民族政策的“策治”方式展开。这样的治理方式过分强调了边疆的民族属性和民族问题，而相对忽视了其区域属性和一般性的区域问题。这种族际主义取向的治理模式，在充分照顾到边疆居民民族情感和宗教情感的同时，却缺少处理边疆社会问题的公认法治尺度。基于这样的现实情况，所谓边疆治理方式的法治化，是就法治取代“人治”和法治与“策治”方式的有机结合而言的，换言之，就是要促使法治成为边疆治理的基本取向和主导手段。

构建法治化的边疆治理方式有两项基本要求。一是一般性要求，即要求公共权力在法治轨道上运行，具体做到依法执政、依法行政和公正司法。在这层意义上，“法治边疆的价值理念要求以最大的注意力和创新力，设计形成规范约束边疆地方政府权力的体制机制，真正实现把权力关进制度的笼子。边疆治理中的任何权力行为，政府及其官员都必须养成找法律依据的习惯，对法律允许的就采取行动，对法律禁止的、甚至没有规定的，就决不采取行动”^[14]。二是特殊性要求，坚持以区域主义的治理思路来推进边疆治理的法治化，并在法治化的国家治理框架下，充分考虑边疆治理的特殊性。党的十八届四中全会提出：“依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”具体到边疆治理活动，“依法”理念应当成为边疆治理方式的底线，而“妥善”理念则应成为处理民族、宗教等特殊治理客体的弹性机制。总的来说，就是要在国家法治的一体化要求和边疆地区异质性特征之间找到平衡点，将普遍性与特殊性结合起来，打造法治化的边疆治理方式，同时为法治文化和法治认同的形成创造坚实的现实基础和良好的社会氛围。