边疆地区的法治认同建设

边疆民众对国家法治的认可和遵从即法治认同，是法治边疆建设的第二个重要维度。关于法治，古希腊亚里士多德曾提出过一个重要论断：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。”^[7]美国法学家伯尔曼也认为：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”^[8]在二者的表述中，无论是对良法的“遵循”还是对法律的“信仰”，实际上都说明了法治认同对于推行国家法治的重要意义。正是基于这样的认识，党的十八届四中全会也明确指出“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，进一步将法治认同的重要性在全面推进依法治国的背景下凸显出来。在当前国家建设和国家治理过程中，法治认同理应被忝列到现代国家的政治文化范畴，并应成为与国家认同、政府认同、民族认同、政党认同同样重要的政治概念和现代化导向。遗憾的是，这个问题迟迟未引起人们的足够重视。在边疆治理过程中，对于法治认同深入而系统的研究更是付之阙如。

在中国的广大边疆地区，法治认同是以问题的形式被凸显出来的。简单地说，法治认同问题实际上意味着对法治，特别是国家法和法律治理手段的不认同，或者认同感较低。以政治文化的视角进行分析，法治认同问题就表现为对国家法治缺乏足够的认知、信赖的情感和积极的评价。从认同主体上来看，法治认同问题又可大致分为政府的法治认同问题和公众的法治认同问题两种基本类型。然而，在中国政治语境下，中国共产党全面性和贯通式的执政模式，高度统一的政权体系和制度安排，使得边疆与内地间的政府文化和政府法治认同并不存在明显的区域性差异。因此，边疆治理中的法治认同问题主要以公众法治意识淡薄的形式凸显。从法治本身来看，认同感的缺失将导致法律得不到公众的自觉接受和服从，从而加大政府的执法成本；从国家的整体角度来看，法治认同问题将导致政治共同体感的削弱、政治认同危机和现代国家治理的失灵。

作为现代法治的核心要素和社会心理基础，法治认同应成为法治边疆建构中的重要维度。其一，作为现代法治的构成要素和文化基础，法治认同意味着边疆民众对国家法律的普遍遵守和自愿服从，这本身就有助于法治边疆的建设。同时，从政治文化与政治行为的关系来看，法治认同意味着对依法设置、依法运行的国家权力和制度架构的认可和信任，因而会对边疆民众的政治生活产生规约作用，有助于实现边民政治参与和利益表达的制度化、法治化和规范化，进而有效避免非理性、非制度和非法的政治行为。其二，法治认同不仅意味着对法治的自觉遵守，还意味着对法治环境的积极维护，所以对于抵制“三股势力”等威胁边疆安全稳定的因素具有关键性意义。其三，法治认同对于多元社会价值的整合作用。与内地相比，边疆的社会形态不仅具有复杂性特征还具有分散化特征，主要表现为人口结构多样、民族文化多元、价值规范多维和政治权威多重。随着法治认同的不断推进，将从社会心理和政治文化层面对边疆社会的分散化结构起到解构、重组和整合的作用。其中，“法律面前人人平等”的基本理念，有助于确立权利和义务相统一的观念，从而形成有利于法治建设的社会环境。“法律至上”这个法治根本要义的推广，将进一步厘清和消减多重社会价值准则之间的矛盾，法治原则将成为一种类似罗尔斯提出的“多重共识”^[9]的价值典范，对边疆地区多元价值社会的冲突起到消弭与统合之效。其四，法治认同有助于强化法理型的政治权威。随着社会主义法治国家建设的全面展开，中国的政府合法性和党的执政合法性正在向法理型模式转变。然而，权力运行的合法律性并不足以确立法理型合法性，也不足以保障法治权威取代边疆的地方性传统权威，以及党和国家在长期边疆治理中形成的绩效型权威。只有广大边疆民众形成对法治的普遍认可和信仰，并将法治权威置于多种政治权威之上，才能从根本上保障党和国家法理型合法性在边疆地区的树立与巩固。

然而，值得注意的是，作为一种政治文化现象，法治认同的形成绝非一朝一夕之事，而是需要经历一个法治文化从传播到内化的渐进过程。同时，法治认同属于一种社会心理机制，影响认同心理的因素也是多种多样的，因此法治认同建设不是一个单纯的法制建设问题，必须通过长期的政治社会化过程进行培育和强化。按照政治学的基本原理，政治社会化既是政治文化的形成、维持和改变的过程，也是社会成员对某种政治文化的学习、传播和继承的过程。因此，作为一种政治文化现象，法治认同在边疆地区的普遍确立离不开法治文化在特定政治社会化过程中的宣传、散播和强化。然而这一工作在以往的边疆治理实践中，却未得到应有的重视，甚至存在虚置化的趋势。党的十八届四中全会提出“深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”，这实际上确立了一种传播法治文化的基本社会化机制。总体来看，法治教育“在边疆少数民族地区不仅要持续深入进行，还必须找准少数民族群众易于接受、理解的切入点，必须找准与群众日常生产生活密切联系的契合点，只有这样，普法教育才能不断深入并得以持续有效推行”^[10]。除此之外，家庭、学校、政府和重大政治事件，均可作为增强国民法治认同的政治社会化结构来使用。具体到边疆地区，把握好民族文化、民族习俗、宗教文化与现代法律规范的关系，利用好已有的社会化途径，应当成为实现法治文化代际传递和横向传播的切入点和突破点。近年来，一些边疆地区“利用民族语言来宣讲法律，用民族文字来说明法律，用民族文化来体现法律，用民族节庆展示法律”，并借助现代信息技术来扩大传播国家法律和法治文化的做法，取得了良好的普法效果。^[11]