合理性与可能性

《羊城晚报》：据透露，深圳已经在今年上半年开始推行决策、执行、监督分开的“行政三分制”，深圳是全国唯一推行此类试点改革的城市，改革方案基本定稿并获中央有关部门原则同意。您如何评价深圳“行政三分制”试点改革？这项改革的最大阻力和困难会在哪里？估计会遇到哪些问题？

任剑涛：行政三分的改革还处于一个预告的状态：参与制订改革方案的人士对传媒发表了一些谈话，透露出一些改革信息。这使得我们可以初步得知行政三分改革的基本做法：大致是将行政领域的权力划分为决策、执行、监督三个部分，权力相互分割制衡，以便提高行政效率。改革的目的是将计划经济体制下形成的集权式、权威性、全能型政府改变为分权式、服务性、有限型政府。从这一改革的意图上来讲，它符合现代行政运作要求的分权制衡原则，因此可以说是一个相比于此前任何一次行政改革都更具有现代性意义的改革。而且围绕行政权力运作的绩效要求，设计了行政改革的新型条块，使得决策、执行与监督成为更具有相互制约而又相互支持特征的权力体系。加之这种改革是在中国政治体制改革影响和制约中国改革开放前景的情况下展开的，并在新一届全国人大与政协会议召开之际向社会传布消息的，所以它具有政治体制改革的信号意义。

但是，行政三分的改革将是一个难以为继的改革。不是说它没有施展改革的空间，而是因为它基本上是一个单纯着眼于行政权的改革，而不是一个将制约行政改革的诸权力放置到一起加以综合考虑的改革思路。就中国行政改革来说，理顺三种权力架构即政党权力、国家权力与政府权力之间和三种权力形态即立法权、行政权与司法权之间的关系，是任何意义上的行政改革成功的前提。深圳的改革恰恰是在缺乏这个前提条件的情况下展开的改革，这将构成深圳改革的最大困难。党权对于国家权力的直接制约是中国权力体制最鲜明的特点，任何改革的着眼点都在这里。而国家权力布局的基本架构对于政府权力的运作及其绩效的影响，也是毋庸讳言的事情。加上行政权力绩效保障的内外条件的多方作用机制，使得深圳行政改革思路中所显现的行政权内部制约的思路比较苍白。现代政治学告诉我们，对权力的外部制约是制约有效性的唯一保证，内部制约是不可能达到有效的制约的。因此，我们还没有理由对深圳即将展开的行政三分改革怀抱一种“现场欢呼”的态度。当这种试验进行到相当程度，可以对其加以绩效评估的时候，再兴奋也不迟。

《羊城晚报》：有人认为这项改革意义巨大，“行政三分制”改革不仅明确了“分权”所具有的进步意义，而且预示着分权改革是一种价值取向。但也有人认为，“行政三分制”也许能够提高某些行政部门的效率和减少腐败现象，但全面推行的意义不大，在中央政府层面实行“行政三分制”并无可行性。对此您怎么看？是不是有些问题也值得各方面进行更深入的探讨？

任剑涛：确实，深圳的行政三分改革在现代政治价值的取向上，是可以让人认同的。但是，它不是一种现代政治学所强调的分权思维，其具体举措是难以实行的。因为现代政治学所强调的分权，只是从权力结构与权力形态上着眼，而不是从具体权力的分解来伸张的。假如我们无限地划分三种权力结构和三种权力形态，琐碎的权力细分既增加权力运作的成本，又降低权力运作的绩效，而且行政权力三分是否真正能够减少腐败，还是一个令人质疑的问题。缺乏对权力的外部监督的权力分割体制，已经被历史证明并不是限制腐败的好体制。由于权力的内部勾连空间总是大于权力的相互限制，只有从外部制约权力，对其才具有真正的限制作用。按照深圳的改革思路，对行政运作绩效和廉洁程度进行监督制约，并直接由市长负责的监察机构，未必就能达到预设目的。难道市长就能够自保廉洁？这些改革举措都还有明显的道德主义、空想主义的痕迹。

至于说深圳的这种改革具有全国范围的普适性，也是需要质疑的事情。无疑，在全国范围内建构一个高效、廉洁的政府体制是我们共同的期待。但是，深圳的思路对于如何理顺三种权力结构之间和三种权力形态之间的关系并没有一种统一的、战略的筹划。即使它在全国推广，意义也十分有限，而且行政权力的三分对于行政机构的膨胀和冗员的减少，也没有制度化的功用，反倒具有增加行政机构设置和人员需求的趋势，即是说这种改革具有一种增加行政运作成本的潜在可能，因此对于其初衷和结果间能否一致，我们还不能怀抱轻信的态度。

需要强调的还有，即使我们假设行政三分的改革具有某种可行性，它对于广大的内陆地区的意义也不能高估。现代行政运作的关键着眼点在绩效，保证绩效和降低成本是一个总的导向。因此，单纯降低成本的修正改革并不见得符合这一精神。总的说来，现代行政与现代经济是协调的。现代行政运作成本自然远远超出传统行政运作成本，但深圳长期的经济运作成效足以满足其行政支出的要求，它满足了一个富裕社会的“现代”行政体制的要求。内地广大地区的贫困状态则满足不了高企的现代行政运作成本要求。这就是所谓穷和尚养不起富庙宇的简单道理。

《羊城晚报》：新一届政府组成后，将于四月份正式激活新一轮的政府机构改革。之前中共中央政治局召开会议，提出深化行政管理体制和机构改革，是推进政治体制改革的重要内容。新一轮政府机构改革与以往的不同在哪些方面？

任剑涛：新一轮政府机构改革与以往的类似改革具有以下几个方面的不同：（1）改革的主观意图更为明确。指导思想更显现出现代性，最高决策层的决心更大，机制推进的意愿更突出。（2）改革的筹划更为科学。以透明、公开为导向，以分权制衡为制度理念，以绩效为改革的目标选择。（3）改革的问题意识更鲜明。一是要有利于建设现代政治文明，二是要有利于解决长期悬而未决的行政积弊，三是要落实人民主权的政治举措。

《羊城晚报》：过去几次政府机构改革留给我们的一些经验教训，您能不能大致梳理一下？这次新的机构改革能否深入下去而不重蹈覆辙？怎样才能取得实质进展和成功？

任剑涛：以往几次政府机构改革的经验教训可以归纳为：（1）策略定位局部推进了改革，但总体上限制了改革前景；（2）理想主义的取向有利于聚集希望，但不利于聚集动力；（3）短期行为有利于当下见效，但不利于战略突破；（4）内部思路有利于达成垄断共识，但不利于整合社会共识；（5）后劲匮乏，使改革成为散打状态。

这次新的行政改革能否进行下去，取决于我在前面谈到的相关问题能否得到解决。会不会重蹈覆辙，则依赖于几个条件：（1）战略抉择的有无，即对于相关权力结构的设计是否有一个远期规划；（2）执政党转型的成败；（3）中国社会转型变数相互作用的危险被成功化解的程度；（4）改革设计的举措的有效性；（5）改革推进的社会认同度的高低。

《羊城晚报》：中央已经提出，继续推进行政管理体制的改革，要抓住重点，解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。那您是如何理解的？有何解决问题的建议吗？

任剑涛：要抓住的重点问题不外乎两个方面：一方面是现代权力结构形态的建构，另一方面是权力运作对社会政治问题解决的有效性。

解决这些问题，需要从下述几个方面着手：（1）维护宪法的尊严，落实宪法的规定，依宪执政、依法执政；（2）坐实权力运作的公平性原则：协调、公正、廉洁、高效；（3）对于重大的社会问题做出敏锐的反应：既做到“三不”——不回避、不打压、不推诿，又做到“三要”——要敏感、要正视、要解决；（4）引进权力外部的监督机制：对于社会中介组织大力扶持，使得他们足以成为执政党廉洁执政的外部监控力量；对于传媒的作用加以立法的肯定，使得传媒既可以传递权利的呼声，又可以代表人民主权去监督权力的运作。

【注释】

[1]本文系2003年3月回答《羊城晚报》记者余颖提问的记录整理稿。