以立法推动和保护就业与创业

第四节　以立法推动和保护就业与创业

2002年9月30日，国务院颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，其中提出了若干诸如税收减免、小额担保贷款、社保补贴、岗位补贴、免费就业培训与服务等的政策。应当说，这些政策不仅促进了再就业，而且还初步形成了我国就业政策的框架。

但是，政策最大的特点是灵活性，这是古今中外执政的通则。那么，政策与法律有什么区别呢?应当说，政策与法律既有联系又有区别，它们彼此不能互相替代。一般来说，政策对立法具有指导(或先导)作用，而法律代表国家意志，对全体成员具有约束力和强制执行力。因此，不能以政策代替法律，应当逐步使就业政策上升为法律，规范政府和执政人员的行为和责任。事实上，实施国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》4年的实践经验，已经为制定就业促进法奠定了基础。

2007年8月30日，全国人大常委会表决通过就业促进法，随后胡锦涛签署主席令予以公布，并于2008年1月1日起实施。这部法律共9章69条，分别是总则、政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助、监督检查、法律责任和附则。就业促进法的颁布，说明在市场经济社会中，尽管就业是由市场决定的，但政府必须承担涉及就业和解决失业的主要责任，这已是国际社会的共识。^[7]

在就业促进法中，专门设立“政策支持”一章，这表明国家将实行有利于就业的各项政策，如产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策以及信贷政策等。其中，虽然有些政策过去也颁布过，但以立法的形式把它们确定下来，这还是第一次。这就意味着，执行这些政策带有约束力和强制性的作用，必须做到有法必依，违法必究。

我们也必须看到，虽然颁布了就业促进法，但这并不可能彻底解决我国的就业问题。特别是从长远来看，我国就业形势依然面临严峻的挑战。据估计，到2014年，我国劳动人口将达到9.3亿的高峰。在今后几年内，我国城镇需要安排的就业人数将保持在2 400万，但每年只能解决就业岗位1 100万左右，劳动力供大于求的缺口为1 300万人，这是一个绝对不能忽视的严重问题。

从发展来看，仅仅一部就业促进法是远远不够的，还必须不断完善我国的就业法规，制定有利于就业和创业的各项具体法案。与国际就业立法相比，我国就业立法毕竟晚了半个多世纪，我们应当尽快地弥补这一方面的差距。

世界上第一部就业法是美国国会于1946年通过的。后来美国于1964年又颁布了《民权法案》，这两部法规对联邦政府保障国民就业的义务，美国公民就业的权利和对用人部门的要求都作了明确的规定，这就为美国社会公平就业奠定了法律基石。在后来的几十年里，美国又先后推出了《平等就业机会法案》、《残疾人就业机会法案》，甚至将禁止歧视同性恋者也写进了有关就业法案。

为了迎接新技术革命和全球经济一体化的挑战，2004年美国总统布什签署了《2004年美国就业机会创造法案》，提出以创业促进就业的新思路。美国电子工业协会(Electronic Industries Association)主席Dave McCurdy是美国高科技行业的首倡者，他对这个新的法案评论道：“通过签署批准该法案，布什总统传达了一条信息：美国抱定决心迎接来自其他降低税率、创造友好商业环境的国家的经济挑战。该项立法将帮助美国迎接这一挑战。”

面对国际不断变化的新形势，我国切不可满足于刚刚制定的一部就业促进法。我们应当在实施促进就业法的基础上，借鉴国际先进的经验，站在更高的起点上，以立法的方式创造更富有竞争力的新技术产业市场和环境，走自主创新的道路，确保在2020年把我国建成创新型的国家。