控制银行授信业务

第三节　控制银行授信业务

一、《非常时期管理银行办法》与放款限制

1940年8月7日，财政部公布了《非常时期管理银行暂行办法》10条，该办法实际可视作一部战时的《银行法》。该办法对银行资金运用作了限制，其第3条明确规定：“银行运用存款，以投资生产建设事业及联合产销事业为原则。其承做抵押放款，应以各该行业正当商人为限。押款已届期满请求展期者，并应考察其货物性质，如系民生日用必需品，应即限令押款人赎取出售，不得展期，以杜囤积居奇”；并规定，对于违反第3条规定者，处以所营业务金额50%以下罚金^[90]。

值得注意的是，该办法虽然对银行的抵押放款业务作了若干具体限制，但对银行的信用放款，则并未规定具体限制条文。这似乎也很难理解为疏漏。因为依照向例，当银行开设并呈请注册时，各银行章程内均订有“不得经营无抵押品之信用放款”等条款，而该办法第一条第一项，即规定银行必须依照现行有关银行法令及章程经营业务，故严格言之，银行根本不能经营信用放款，这是隐含的前提条件。“惟事实上银钱行庄经营信用放款，已有长期习惯，考其原因，由于我国票据制度尚不发达，商业往来悉以记帐为主，故未能如先进各国，以票据贴现方式融通资金；若全以交易之货物为抵押，则又失去商品之流动性，故不得不袭用信用放款之方式。今欲彻底取缔信用放款，必须推行票据制度，在票据制度正在推行期间，对各银行经营信用放款之限制，不能不有补救办法，然信用放款既全凭借款人之信用，其用途是否正当，不易精考，况银行信用放款，总额过巨，其业务即难健全。”^[91]

1941年12月9日，国民政府公布了修正后的《非常时期管理银行暂行办法》15条，进一步加强了对放款的管理。其第5条规定：对于以货物质押的商人，明确规定以加入各该同业公会者为限，并规定放款期限不得超过3个月，每户放款总额不得超过该行放款总额5%；对请求展期者，应考察其货物性质，如系日用重要物品，应即限令押款人赎取出售，不得展期；如为非日用重要物品，以一次为限^[92]。这一内容的补充，其目的是为了制止商人利用银行资金从事日用重要物品的囤积居奇，但其限制的范围仅以货物抵押为限。由于1931年公布的《银行法》尚未正式施行，所有《银行法》上应予禁止之押款业务，此次并未限定，而唯独对于货物押款，反而严加限制，这从情理上讲，确实不甚合理。以上这些情况，迫切要求出台相应的规定，以加强对银行放款的管理，特别是对银行信用与抵押放款的管理。

二、关于信用放款与抵押放款之管制

为兼筹并顾，财政部于1942年5月21日公布《管理银行信用放款办法》8条。该办法规定：（1）银行承做个人信用放款，除因生活必需，每户得贷予2　000元外，其余一律停做。（2）对工商各业信用放款，数额在5　000元以上者，应以经营本业之厂商已加入各该业同业公会持有会员证，并取具2家以上曾在主管官署登记之殷实厂商，联名保证其到期还款，并担保借款系用于增加生产或购运必需物品销售者为限。放款期限最长不得超过3个月，每户放款不得超过该行放款总额5%，各户总计不得超过该行放款总额50%。（3）前项放款请求展期者，得查明需要情形，以展期3个月为限。（4）如系承销国家专卖物品之商号及受国防或经济主管机关委办事业，或增加日用必需品生产之厂商，经各该主管机关证明，报由财政部特准者，得不适用前项数额及展期之限制。（5）信用放款，得以票据承兑及贴现方式办理，不受前述各户总计50%的限制，但每户不得超过10%^[93]。

同日，财政部公布《管理银行抵押放款办法》8条，规定：（1）银行承做抵押放款，得以有价证券、银行定期存单、栈单、提单、商品或原料为押品，但另经主管机关定有管制办法者，应依照各该办法办理。（2）银行承做抵押放款，不得以本银行股票、禁止进口物品、违反禁令物品、容易腐坏变质之物品为押品。（3）银行承做抵押放款，应责令押款户填送借款用途申请书及营业概况表，以备抽查；个人向银行申请抵押放款得免送营业概况表，但不得以栈单、提单、商品或原料为抵押品。（4）如系承销国家专卖物品之商号及国防或经济主管机关委办事业或增加日用必需生产之厂商，经各该主管机关证明，报由财政部特准者，得不适用规定放款数额及期限之限制。（5）抵押放款得以附有担保单据之票据承兑及贴现方式办理，但每户超过该行放款总额10%时，应由银行声叙事由，呈报财政部备案。（6）银行违反本办法规定者，处以所营业务金额50%以下之罚金，累犯二次以上者，予以停业处分^[94]。

为确定放款数额计算标准起见，财政部还规定，每户放款数额之核计，应以前旬末日之放款总额为标准，即每月一日至十日之放款，以上月月终结帐时放款总额为标准；十一日至二十日之放款，以本月十日结帐时之放款总额为标准；廿一日至月终之放款，以本月二十日结帐时之放款总额为标准。其在本旬以前已放出或依法展期之放款，照上项标准核计，虽已超过限额，但依放款时核计并未超过者，可照数贷放，毋庸随时调整^[95]。上列规定为顾全事实兼防流弊之两全办法，“其目的则在促进银行所放款项，务使其用途充分为增加物资之供应，而以加重放款银行之责任与罚金，及责成借款担保人保证用款用途，以防借用是项资金从事囤积居奇，而免提供抵押品之困难”^[96]。

此后，财政部对上述两项办法作了部分内容的调整。1942年7月4日，财政部渝钱稽字第30480号训令，就《管理银行信用放款办法》及《管理银行抵押放款办法》，作出有关解释：（1）信用及抵押透支，系属放款性质，其限制之计算，应依照规定办法办理；（2）机关及公营事业之放款，可比照管理银行信用放款办法第4条及管理银行抵押放款办法第5条之规定办理；（3）新订办法颁布前已订约之放款，与当时法令尚无不合者，可俟转期时，改照新订管理办法办理^[97]。1942年9月，财政部针对《管理银行信用放款办法》第4条之规定，为便利厂商并严密管制起见，规定四项原则：（1）凡承销国家专卖物品之商号，及受国防或经济主管机关委办之事业，或增加日用必需品生产之厂商，如有向银行借款超过法定限额时，应按业务实际需要，将每月应需营运资金数额、自备资金数额、拟向银行借贷数额，切实估计，填具营业概况表，连同贷款银行名称、地址，呈报主管机关审核；（2）主管机关应就各该厂商所请，查明其产销营运状况及业务实际需要，切实估计其应需银行经常融通资金之最高限额，转请本部核定；（3）银行放款时，如核计该户申请数额超过该行放款总额5%时，应先向申请人调验核定文书，在核定数额内准予贷放，并将本部核定日期及文书字号填入普通放款旬报表内送部备核；（4）主管机关对于各该厂商借款用途，负切实稽核之责，如有顶冒移用情事，经查明属实时，应处各该厂商以该项顶冒移用金额50%以下之罚金^[98]。

对于财政部的规定，特别是对信用放款的有关规定，各地银钱业实际还是存有一些不同意见。1942年7月28日，成都市商会主席王斐然、常务委员钟云鹤等向财政部递送呈文，要求开放银行信用放款业务。呈文称：“川省为农业区域，商场物资，生产不足供给，恒赖大多货业商人远道购运接济。其资本不充裕者，尤居多数，平时专以银行信用贷款为周转”，并特别强调，“今信用贷款规定管理限制，商场蒙受重大打击，不特物价益涨，而货业商人无以接济，倒闭失业随之而起，影响所及，实非浅鲜”；为此，要求财政部开放管理银行信用管理办法，扩大银行信用放款限额，延长期限，简化保证手续等^[99]。对此，财政部于8月25日以渝钱稽字第11115号文作出批复：关于信用放款限额，财政部颁布的管理银行信用及抵押放款办法，业予兼筹并顾，对放款数额之限制，亦已从宽规定，对扩大银行信用放款限额问题，“自毋庸再予另定办法”；关于银行信用放款期限，对展期及特种厂商贷款已有专门规定，对于工商各业之正当需要，足资适用，自未便准将放款期限一律延长；关于简化放款手续，目前对具名保证以及对加入同业公会的要求，或为增加放款安全，或为杜绝非法商人囤积居奇，或为加强公会管制力量，对较正当商人并无不便，因此关于简化手续问题，“应毋庸议”^[100]。

重庆市银行及钱商业同业公会也向财政部提出，各会员行庄对于部颁抵押放款与信用放款限制办法，实行确有困难，请将信用放款限额扩大，以恤商艰。为此，1942年8月19日，财政部第31739号训令规定，查银行承做放款，应以采取抵押办法为原则，惟以我国商业侧重信用放款，积习相沿，由来已久，本部前颁之管理银行信用放款及抵押放款办法，业予兼筹并顾，所定信用放款不得超过放款总额百分之五十，即信用放款总额在同一时期不得超过抵押放款总额，已属从宽规定，来呈所称困难各点，当地施行伊始，社会狃于积习，容属实情。本部现正起草票据推行使用办法，一俟公布施行，以后困难当可消失。惟查《非常时期管理银行暂行办法》第四条，既有银行运用资金以投放生产建设事业暨产销押汇，增加货物供应，及遵行政府战时金融政策为原则之规定，为体恤商情，逐渐引导其运用资金合于上述原则，并逐步加强管制起见，所有对于生产建设事业之信用放款，在上项票据使用办法未经公布施行以前，暂准视同抵押放款，并入抵押放款总额计算，以减少事实上之困难^[101]。

1942年8月14日，财政部就浙江地方银行衡阳分行抵押放款不合规定，发出渝钱稽字第31547号训令。训令称，根据衡阳四联分处查报，浙江地方银行衡阳分行定期押款项下，朱焜以车胎15套押借15万元，敏捷公司以机油100瓶押借4万元，同裕庄以香烟15中箱押借5万元；又活期押款项下，谦益公司以香烟10中箱押借5万元，押品均未完全相符。此后四联分处派员检查时还发现，借款人竟将押品私自运出。为此，财政部指出：“查该分行并无自设仓库，所有抵押放款押品，均系存放各栈，当时仅派员查点，事后即未与闻；驯至押品被借款人私行运出，仍无所悉，可见该分行业务未上正规，负责人怠忽职责，无可掩饰。”财政部同时严令浙江地方银行，“是否另有别情，应即查明惩戒，切实整顿，以重行务”^[102]。

财政部的规定，在一些地方仍然受到质疑。1942年12月22日，四川省政府向财政部提交咨文，抄送了叙永县参议会于9月15日第一届大会通过的一份议案。该议案提出，“叙永僻处，商场狭小，商号家数不多，商人资本薄弱，平时购运必须贷款，多赖银行钱庄调剂，以资短期周转；但叙永各行庄，过去放款，向无抵押，且对数额与时间上，均无严格限制，故商人贷款较易”，欲符合财政部新颁办法“事实上决难办到”；因此函请据情转呈财政部，新颁管理银行信用放款办法第2条，即每户放款不能超过该行放款总额5%，以及各户统计不得超过50%等，“对于边区银行，准其变通办理，暂不限制，以维边区商业，而免影响国计民生”^[103]。

此后，由于《非常时期票据承兑贴现办法》等的颁布，财政部对信用放款和抵押放款办法的相关条款作了调整。1943年4月，财政部以渝钱稽字第52502号致函四联总处称：《非常时期票据承兑贴现办法》对于以票据承兑贴现之放款，其发票人承兑人身份之限制，加觅保证及提供用途申明书之条件，与重贴现额之限度等，均已有严密规定。在票据本身，既已有限制及审核，则对于此项放款之限额，不加规定，似亦不致发生流弊。基上理由，并为提倡推行票据起见，前颁《管理银行信用放款办法》第二项，“依前项方式办理之放款不受第二条所定不得超过放款总额百分之五十之限制，但每户放款不得超过该行放款总额百分之十”，拟修正为“依前项方式办理之放款，不受第二条所定数额之限制”。又，“管理银行抵押放款办法”第六条第二项为：“依前项方式办理之放款，每户超过该行放款总额百分之十时，应由银行声叙事由呈报财政部备案”；拟修正为：“依前项方式办理之放款，得不受《修正非常时期管理银行暂行办法》第五条所定每户放款不得超过该行放款总额百分之五之限制。”^[104]此后，对押品方面也有一些新的要求。1943年11月4日，财政部规定，政府发行美金公债、美金节约建国储蓄券，系在吸收社会游资，不得以之抵借款项。1944年9月26日财政部又规定，粮食亦不得为押品^[105]。

客观而言，监管机关对此项办法的实施效果并不乐观。如成都一地，“信放与质放比例仍未能达到部定的百分之五十的标准，一方面成都仓库业不发达，且自去年底检查银行仓库，封存若干货品后，一般视存仓为畏途，他方面亦由于成都市一般习惯，对人信用大于对物信用之故”^[106]。

战后，财政部继续加强对信用放款的管理，特别是加强了对以往来存款名义进行的信用放款管理。

鉴于上海各行庄仍有沿用旧习，以“往来存款”科目为变相信用放款情事，财政部认为，“殊属不合，应切实查禁”，并于1946年3月16日训令当地银钱业同业公会，要求转饬各行庄，“凡属活存透支，应照规定订立契约，载明限期，觅具殷实保证二家；如属质押透支，并应提供合法押品，按照规定办理。嗣后如有利用往来存款科目，为变相之信用放款者，一经查出，定予严办，并希随时注意检举报核”^[107]。

此项指令下达后，财政部驻京沪区财政金融特派员办公处向财政部转报了上海银行公会的意见，认为“信用放款一时难以停办，请暂缓取缔往来存款”。为此，财政部京钱庚四字第1261号训令称：查银行承做信用放款，无论以贷放或透支方式办理，依照约定，均应事先订立契约，并在会计上以适当科目处理。该地各行庄对此项业务，多有因沿旧习匿记于往来存款科目以内，既未据订立透支契约，亦不以放款或透支科目处理，以致其授信内容难于查考，资负实况亦不能正确表现，自属不合，且往来存款科目名称与部订暂行银行统一会计制度之规定，亦有不符，自应予以取缔，以杜流弊。至原呈信用放款一时难以停办，请暂缓查禁一节，查本部对银行承做信用放款，如与法令规定尚无抵触时，并未根绝禁止。原呈所称，核属误解。合行令仰转行各会员银行仍遵前令办理为要^[108]。

1946年6月24日，财政部再次发布京钱庚二字第124号训令：兹据查报，上海市各行庄业已遵令办理者固多，而仍复玩忽延未遵办者亦复不少。为特重申前令，仰即转饬各会员行庄，嗣后无论以何种方式贷放款项，均应依照规定办理手续，并以适当科目列帐。如有隐匿不实情事，一经查实，定予依照管理银行办法有关规定，严惩不贷^[109]。

1946年4月24日，财政部以渝财叁字第6270号令，公布废止前颁《管理银行抵押放款办法》、《管理银行信用放款办法》^[110]。

三、组织放款委员会审核放款

1942年11月4日，蒋介石致电财政部及四联总处：“对于各商业银行，其业务如何分配，应由我政府统制规定，希即拟具办法实施为要。”^[111]11月11日，蒋介石再次致电财政部及四联总处：凡各大都市商业银行与钱庄之每日存帐，应由政府派员彻查，总使银钱业不能作非法营业，一面并设法利用其活期短期等存款，投资于生产事业，此于吸收游资定多裨益^[112]。

根据蒋介石的指示，财政部与四联总处制订了建立放款委员会审核商业银行放款的方案，并得到了蒋介石的同意。该方案规定：（1）各地银钱业同业公会应组织放款委员会，负责审核各所属行庄资金之贷放；放款委员会设委员5人至7人，内主任委员1人，由当地四联分支处主席充任，副主任委员2人，由银行及钱业公会主席分别充任，其余委员由银钱业公会推举之；将来银行监理官派定后，对于该委员会负有督导考核之责。（2）各行庄放款数额在5万元以上者，须提经放款委员会审核后方得贷放；5万元以下者，由各行庄依法自行贷放，事后报请放款委员会备核；如经该委员会认为不合，应限期收回。（3）放款委员会对于审核放款，除依照财政部规定各种管理银行章则严格办理外，并视当地经济情形及工商业概况，在协助生产事业发展之原则下，分别缓急，预拟各业资金贷放比例，报部核定，作有计划有系统之推进。（4）放款委员会工作情形，应按月编具报告，送呈当地银行监理官核转财政部查核；在未设银行监理官地方，由委员会径呈财政部查核。^[113]

1943年4月，财政部渝钱稽字第52626号函致四联总处：为适合各地经济情形及工商各业正当需要起见，所有前项送审放款限额，得斟酌各地一般需要情形，以原定五万元为标准，量为伸缩，仍由该地四行联行办事处会同银钱业同业公会拟定数额，叙明理由，报部核定办理，以收因地制宜之效^[114]。

截至1943年4月6日，四联总处各地分支处陈报已在当地成立放款委员会者计有下列18处，即渝分处、桂分处、陕分处、闽分处、黔分处、兰分处、梧支处、天支处、万支处、凉支处、宝支处、邵支处、吉支处、洪支处、邑支处、叙支处、雅支处、鄼支处等^[115]。

各地的放款委员会虽然相继成立，而实际运作情况并不理想。1944年10月12日，在成都区银行监理官办公处召开的一次业务检讨会上，该区银行监理官缪钟彝就认为：“现在单就放款委员会言，该会原设于成益银号内，每星期仅开会一次，每逢开会均举行公宴，耗费甚大。但照该会规定暨工作需要，应每天开会一次，审核各行庄10万元以上之放款；但应每天开会，主任委员杨延森又无顾不暇，嗣经本人向该会建议，规定各委员负责轮流值日开会审核，并由本人参加出席，一面又促使该会迁到状元街四联分处内办公，以便与本处取得联络。惟该会工作不健全之主要原因还是缺少办事人员，以致经常应送之表报有欠缺，该会前曾拟增聘一干部人手，俾能负责处理日常事务，终以经费有限，至今未能如愿。”^[116]