转制成本的问题

四、转制成本的问题

我国在传统计划经济体制下的社会保障事实上实行的是一种国有经济范围内的大统筹制度，其特点是国家出资、单位管理，即使“企业自保”的模式也由于缺少自负盈亏机制而最终仍由国家负担。改革开放以来，非国有企业，特别是非公有制经济迅速发展，国有企业也逐步面向市场，实行自主经营、自负盈亏，传统的社会保障模式已经不能适应社会主义市场经济发展的要求，必须进行改革。

在总结20世纪80年代改革经验的基础上，1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出要建立多层次的社会保障体系，基本养老保险实行社会统筹，同时鼓励企业和职工建立补充养老保险和个人储蓄保险。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出社会保障体系应该包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会救助、个人储蓄积累保障等层次和项目，同时原则性地规定了“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，将该原则规定付诸实施，开始在全国范围内推行“统账结合”的养老金保障体制改革。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保险制度，具体规定如下：在企业缴费形成的基本养老金实行社会统筹的同时，全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费8%，其余的3%由企业负担。养老金支付方案如下：该决定实施后参加工作的职工（新人）退休后，可以领取两部分养老金：一是按当地年平均工资20%支付的基础养老金，二是根据累计储存额1/120的标准按月支付的个人账户养老金；决定实施前参加工作、实施后退休的职工（中人），在发给基础养老金和积累的个人账户养老金的基础上，另外按照缴费前的工作年限追加过渡性养老金；决定实施前已退休的职工（老人），仍然按照以前的标准由养老基金中的社会统筹部分支付。

在医疗保险方面，我国自1994年起也开始探索建立社会统筹与个人医疗账户相结合的医疗保险制度。1998年颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，该决定坚持了“统账结合”的原则，规定改革后医疗保险基金由两方面组成：一是社会统筹医疗基金，全部由用人单位缴纳，由社会医疗保险经办机构集中调剂使用；二是个人账户，由用人单位和职工共同缴纳，其中职工个人缴费比例最初定在本人工资的2%，以后随经济发展逐步提高，而用人单位的全部缴费比例控制在单位工资总额的6%左右，其中一般有30%划入个人账户，个人账户可以结转和继承，但不得提取现金或挪作他用。

社会保障制度改革的中心内容就是推行“部分积累”的基金筹集模式，实行从“现收现付”向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变。在引进个人账户的过程中，由于在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工（中人）在过去的工作年限中并没有直接为自己进行个人账户基金积累，而是通过原有的现收现付制的代际转移为上一代的退休职工提供了社会保障，如果现收现付体制继续延续下去，那么他们的社会保障基金就可以由下一代人缴纳。但是，个人账户的引入使得这一作用链条发生断裂，中人进入新制度后个人账户中必然存在的部分“空账”问题就显现出来。

（一）基金“空账运行”现象日益严重

在确定社会保障体制转轨的基本目标以后，新制度启动时企业既要为老职工缴纳社会统筹基金，又要为在职职工个人账户积累部分基金，面临“双重负担”。实际上，由于人口老龄化的压力和基金收缴存在的问题，在企业为在职职工提供个人账户积累的情况下，其余的“社会统筹”缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金。尽管政府曾用大量财政拨款以保证养老金的按时足额发放，但这只能是在短期内实行的权宜之计，长期来看，惟一的解救方法只能是利用社会统筹与个人账户混账管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金以缓解基本养老保险支付的压力，结果必然是所有已按规定标准缴费的个人账户都变成空账户，形成一种“空账运行”的体制。长此以往，社会统筹基金不断向个人账户基金大量透支，最终实行的其实是一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的养老金计发方法，部分积累制名存实亡，从而偏离了最初的改革目标。

事实上，尽管一些地区的企业缴费率高达29%，但仍然入不敷出，不仅个人账户全部被透支，就连过去实行现收现付制时略有结余的积累基金也被用光了。据劳动和社会保障部统计，1997年底全国基本养老保险基金历年积累为682.85亿元，1998年底减少到587.41亿元并首次出现当年基本养老保险收支赤字。空账规模仅地方统筹部分在1997—1998年间就由140多亿元上升到448.85亿元。1999年时全国已有25个省市出现收不抵支，目前个人账户空账累计规模已超过1 000亿元。预计今后相当长一段时间个人账户还将以每年名义积累500亿元左右的速度增加，而实际积累却在减少，个人账户空账规模仍在迅速扩大。

（二）转制成本与隐性债务

隐性债务和转制成本是两个相互联系又有所区别的概念。隐性债务是指在现收现付制下参保人所积累的全部养老金权益，即该养老金计划对职工和养老金领取者所作的津贴承诺。如果现收现付制度能够持续下去，上一代人积累的养老金权益就可以通过下一代人的缴费来实现，隐性债务自然得到偿还，并不需要进行专门的处理。但是，在基本养老保险制度从现收现付制向部分积累制过渡时，国家如果不选择公共债务政策来重新构造新制度，而是继续沿袭现收现付制的传统做法，通过社会统筹向个人账户透支（本质上仍然是代际转移支付）的方式来弥补基金缺口，这时候部分隐性债务就会显性化。转制成本指的就是这种根据特定的转轨目标，必须解决的那一部分已经显性化了的隐性债务，主要包括：新制度实施前已经离退休人员的养老金；中人个人账户中“认可缴费年限”所派生的养老金债务；随通货膨胀或工资增长所增发的养老金；由养老金支付的其他老年人福利。以上分析表明，在以部分积累制为转轨目标时，转制成本必然要小于隐性债务。

（三）养老保险体制中转制成本的估计

转制成本是在由现收现付向部分积累转轨过程中显性化了的那部分隐性债务，而隐性养老金债务规模的估计主要受到以下因素的影响：一是养老保险制度的覆盖面；二是人口的年龄构成；三是养老金的待遇水平；四是计算养老金价值时所选择的贴现率。此外，还需要对经济、人口和工资增长，享受养老金资格的规定以及未来养老金制度的变动等诸多因素进行综合分析研究。

尽管国内外不少研究机构和个人对隐性债务和转制成本进行了大量的测算，但由于测算方法及使用数据方面的差异，不同测算结果之间的差异非常大。对隐性养老金债务规模的估计自1万多亿元至10万多亿元不等，但多数研究者倾向于接受约3万亿元这个研究结果。劳动部社会保险研究所曾做过名为《养老保险基金平衡及对策研究》的专题研究，该研究利用“匡算法”计算出来的1995年我国的隐性养老金债务总额为57 204.2亿元，用“精算法”测算得到的转制成本总额为28 753.34亿元。李珍（2000）测算出在全国养老保险制度统一之前，1993年的转制成本规模约为1万亿元；在全国统一的企业职工基本养老保险制度大致成型以后，房海燕（1998）运用给付配置精算成本方法，估计出我国的隐性养老金债务总额为34 503亿元。而根据世界银行1996年提出的题为《中国：养老金制度改革》的研究报告，按照1995年币值计算，中国的转制成本规模为19 176亿元，其中追加中人个人账户12363亿元，应支付给转轨前已退休职工的养老金为6 813亿元。

（四）转制成本的偿还——转轨融资问题

中国社会保障制度由现收现付向部门基金积累制过渡，就意味着隐性债务的显性化，即转制成本的产生。制度设计者最初虽然没有明确地提出债务偿还建议或设想，但其制度规则和筹资方式已经隐含了偿债承诺，即通过社会保障基金的部分积累方式逐步偿还，尽管这一过程可能十分漫长。

转制成本实际上就是转轨过程中旧体制的遗留责任，主要包括已退休职工的基本社会保障基金来源和改革前参加工作的在职职工个人账户中积欠的“空账”得到充实。因此，政府应该作为责任主体承担转轨成本，当前合理的政策选择就是建立多种筹资渠道来筹集偿付转制成本所需的资金。既要充分利用国有的存量资产，又要重视增量手段的应用，同时还要积极辅之以其他有效的筹资渠道。筹集转制资金可供选择的渠道主要包括：变现部分国有资产（国有企业公司化改制中的售股变现收入、中小型国有企业拍卖租赁收入、国有房地产的出售租赁收入等）；调整财政支出结构结余的财政资金；开征新税种或附加税来增加资金来源；政府发行特种国债的收入；其他收入手段，如发行福利彩票等。