中国海南发展银行关闭案

中国海南发展银行关闭案

摘要：

1998年6月21日，中国人民银行发出公告：由于海南发展银行不能及时清偿到期债务，根据《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国公司法》和中国人民银行《金融机构管理条例》，中国人民银行决定关闭海南发展银行，停止其一切业务活动，由中国人民银行依法组织成立清算组，对海南发展银行进行关闭清算，并指定中国工商银行托管海南发展银行的债权、债务，对其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，其余债务待组织清算后偿付。^[1]

海南发展银行是海南省唯一一家拥有独立法人资格的股份制商业银行，因不能偿还到期债务，成为新中国成立以来第一家被中国人民银行关闭的有省政府背景的商业银行，也是迄今为止，中国唯一一家被关闭的商业银行。

海南发展银行（以下简称“海发行”）从正式成立到关闭清算，期间仅两年多（1995年8月18日—1998年6月21日）时间，寿命之短，在中国金融发展史上并不多见。在计划经济条件下，有地方政府背景的商业银行是不可能被关闭的。“海发行”的关闭，使人们更加深刻地认识到市场经济就是风险经济，不仅一般的工商企业会破产倒闭，银行也会被关闭。本案例对中国第一家，也是唯一的一家商业银行关闭案进行深刻分析，揭示商业银行加强风险管理的重要性和重要意义。

关键词：

海南发展银行，流动性风险，操作风险，政策风险，市场风险

案例特点：

①海南发展银行是新中国第一家被关闭的商业银行。②海南发展银行是迄今为止被中国人民银行关闭的唯一一家有省政府背景的股份制商业银行。③“海发行”被关闭，体现了中国监管部门处理地方性金融危机维护金融稳定的决心。

学习目标：

通过本案例了解信用风险、操作风险、流动性风险、政策风险对商业银行稳健经营的重要性；深刻领会商业银行开展市场化经营的重要性；了解商业银行实行全面风险管理的重要性。

学习与思考：

1.本案例中，海南发展银行的经营风险体现在哪些方面？

2.通过学习本案例，你认为信用社或银行等储蓄机构高息揽存的危害性有哪些？

3.房地产泡沫危害极大，作为金融机构应该从哪些方面制定措施来规避风险？本案例对金融机构的并购重组有何启示？

4.地方性商业银行的经营目标和社会责任有哪些？商业银行应该承担怎样的社会责任？

5.“海发行”的关闭具有哪些警示意义和教育意义？

◎海南发展银行成立的背景

1988年，党中央国务院决定，建立海南省，并且把海南省作为经济特区进行开发建设。海南成为中国最大的经济特区。1988年4月26日，“海南省人民政府”正式挂牌，拉开了海南经济特区建设发展的序幕。在国家经济特区政策的引领下，大量资金和人才开始涌向海南，形成了“十万人才下海南”的壮观景象。最初由内地到海南闯荡人生的青年才俊被形象地称为“闯海人”。像目前中国房地产行业的龙头企业万科的老总王石、SOHO中国的潘石屹、万通集团的老总冯仑等都是这一时期来到海南的“闯海人”，他们是“闯海人”中的成功者和佼佼者。

海南经济特区的建设，引来了人才和资本的大量集中，房地产业首先成为热点。1992年，海南的房地产市场异常火爆，拉动了海南特区经济的非正常增长。这一年，海南省的国内生产总值达到130亿元，同比增长16%，增速超过全国平均水平。而海南全省全年全社会固定资产投资完成额为65亿元，同比增加19.4亿元，增长42.5%。其中，商品房投资额22.55亿元，增长107.5%，商品房投资增长超过国内生产总值增长的5倍多。另外，公开的资料显示，1988年海南房地产平均价格为1 350元/平方米，1991年为1 400元/平方米，1992年则猛增至5 000元/平方米，比1991年增长257%。1993年上半年，房地产价格达到顶峰，为7 500元/平方米，^[2]海南的房地产泡沫经济已经形成。由于房地产泡沫经济的拉动，海南的金融业呈现爆发性增长，大批城市信用社和信托投资公司违规经营，高息揽储，并把大批资金投到房地产业。

1993年6月24日，中共中央、国务院印发了《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》的文件，文件提出了整顿金融秩序，加强宏观调控的16条政策措施，开始对房地产市场进行大规模的清理整顿。在国家宏观调控指导下，海南省的房地产泡沫在急剧膨胀后砰然破裂，海南的经济发展随即变得十分困难，绝大多数房地产开发商成为银行的债务人。房地产泡沫时期，金融机构投入了大量资金，泡沫破裂后，大批金融机构陷入流动性困境。于是为了重振海南经济、化解金融风险，海南省决定建立自己的银行。在这种背景下，海南省政府准备筹建地方性股份制商业银行——海南发展银行。

1995年8月18日，海南发展银行正式挂牌成立，注册总股本为16.77亿元，有43个股东，主要股东包括海南省政府、中国北方工业总公司、中国远洋运输集团公司、首都国际机场等。其中，海南省政府出资3.2亿元人民币，成为其第一大控股股东^[3]。

海南发展银行成立之初，发展势头较好。1995年底，海发行资产总量已达44.4亿元，存款余额14.86亿元，贷款余额17.31亿元。1996年底，上述指标分别达到86.3亿元、39.26亿元和35.11亿元，同比分别增长94.37%、164.20%和102.83%。1996年底，海发行的资本充足率为29%，存贷比率为93.5%，净资产利润率为7%，收息率为90%，拥有员工2 800余人。海发行总行设在海南省海口市，并在其他省市设有少量分支机构，海发行还与境外36家银行及其403家分支机构建立了代理关系。^[4]

◆海发行被行政性关闭的原因

1998年6月21日，中国人民银行发布公告，因无法偿付到期债务，决定关闭海发行，此时，距离海发行成立仅仅2年多的时间。一家发展势头良好的股份制商业银行，为何在短短的两年多时间里走向夭折，其中的原因发人深思。

关闭海发行的原因是错综复杂的。总的来说，海发行的关闭可以从内因和外因两个角度进行分析：

1.外部原因——海南省的房地产泡沫

1988年海南建省办经济特区，凭借特区经济建设的优惠政策，吸引了百万人才下海南。1992年，邓小平同志南巡讲话以后，新一轮的改革开放高潮在海南再度掀起，再加上“自由岛”的诱导，海南的房地产市场骤然升温，房地产的价格猛涨，来海南投资房地产的人日益增多，最高潮的时候，在海南注册的房地产公司多达4 000多家。房地产的过度繁荣，带动金融业的非理性增长，全国许多金融机构纷纷到海南设立办事处、代表处，大量的资金涌入海南。据统计，1992—1994年，流入海南的资金达1 000多亿元，其中绝大部分资金流入房地产市场。然而，好景不长，随着1993年下半年国家宏观调控房地产市场，海南的房地产泡沫经济破裂，海南经济随即陷入困境，经济跌至谷底，房地产价格剧降，资产缩水，很多已经建好的商品房卖不出去，没建好的商品房无力续建。据调查统计，截至1998年底，海南省竣工的商品房只占商品房开发建设总规模的46%，而这些已竣工的商品房又有将近一半没能卖出去。

随着海南房地产泡沫经济的破裂，各行各业都受到冲击，冲击最大的当数当地的金融机构。据中国人民银行调查统计，截至1998年底，海南房地产占四大国有商业银行的金融资产累计达到406.57亿元，且多数已成为不良资产。大量信贷资金被套在房地产上，流动性迅速减慢，再筹资成本增高，多数金融机构出现支付困难，海南的金融体系大规模萎缩。海南发展银行被关闭后，11家信托投资公司停业整顿，仅有的一家城市信用社也于2002年进入停业整顿。

海南的房地产泡沫是当时中国房地产泡沫的典型。1998年底，分管金融工作的朱镕基总理亲自到海南视察，认真听取了海南省人民政府领导的工作汇报，召开了由建设部和各家银行行长参加的联席会议，多方听取意见，决定把海南省作为全国处置积压房地产的试点省份。1999年6月24日，国务院下发了《处置海南省积压房地产试点方案》，从而拉开了全面处置海南省积压房地产的序幕。截至2006年10月，海南省累计处置闲置建设用地23 353.87公顷，占闲置总量的98.17%；处置积压商品房444.82万平方米，占积压总量的97.6%。^[5]

如果不是房地产泡沫，海南经济就不会虚假繁荣，更不会吸引大量的金融机构趋之若鹜。为了增加竞争筹码，各家金融机构不惜违规经营，盲目冒进，为了吸引储户，不计后果地高息揽储，将风险防范置之一边。房地产泡沫破裂后，金融机构的贷款收不回来，高利息的存款不能按时到期兑付本金和利息，大批信用社和信托投资公司陷入经营困境，扰乱了金融秩序，影响了社会稳定，成为后来海发行被关闭的导火索。

2.内部原因

第一，不良资产比例过大。事实上，早在海南发展银行成立之时就已经埋下了隐患。海南省政府成立海南发展银行的初衷之一就是为了化解地方性金融风险，挽救一些有问题的金融机构。20世纪90年代初，是海南房地产泡沫经济时期，许多信托投资公司和城市信用社违规经营，甚至是无证经营，高息揽储，违规发放贷款，大部分高成本资金进入房地产市场。1993年，由于海南房地产泡沫经济的破裂，海南多家信托投资公司出现了经营困难。为了化解海南信托投资机构的经营风险，海南省决定成立海南发展银行，将原海南省五家信托投资公司（海南省富南国际信托投资公司、蜀兴信托投资公司、海口浙琼信托投资公司、海口华夏金融公司、三亚吉亚信托投资公司）进行资产重组合并，并吸收了40多家新股东后成立了海南发展银行。这五家信托机构大多背着巨额的债务包袱，并且有四家属于无证经营。公开的资料表明，合并时这五家信托投资公司的坏账损失总额已达26亿元。

1997年，亚洲金融危机爆发，海南省房地产泡沫经济崩溃，大批城市信用社严重资不抵债。为了化解海南的金融危机，1997年12月16日，经中国人民银行批准，中国人民银行海南省分行发布公告，宣布关闭海口市人民城市信用社等五家违法违规经营、严重资不抵债、已经不能支付到期债务的城市信用社，其债权债务由海发行托管。为了防范和化解海南城市信用社的风险，并能促进海南金融业的稳健发展，中国人民银行决定，将海南省内28家有问题的城市信用社并入海南发展银行，从而进一步增大了海发行不良资产的比例。

第二，违法违规经营。合并后成立的海南发展银行背负着原有五家信托机构的巨额债务，同时又承担对28家问题城市信用社的储蓄本金和合法利息的支付，于是，“存款立行”便成为其主要发展战略。迫于巨大的债务压力，海发行的正常经营十分困难，不得不采取高息揽储的办法，吸收更多的存款。据统计，海南发展银行自成立后的近三年时间里，吸收5万元以上的存款，其平均利率都超过15%，有的年利率高达25%。不仅如此，海发行还违规发放贷款。其中最为严重的是向股东发放大量无合法担保的贷款，绝大部分股东贷款都属于无合法担保的贷款，许多贷款的用途根本不明确。海南发展银行是1994年12月8日经中国人民银行批准筹建，并于1995年8月18日正式开业的，但仅在1995年5月至9月间，海南发展银行就已发放贷款10.60亿元，其中，股东贷款9.2亿元，占贷款总额的86.71%。这种违法违规的经营行为显然无法使海南发展银行走上健康发展的道路。

鉴于上述原因，海南发展银行自开业之日起就举步维艰，不良资产比例大，资本金不足，支付困难，信誉差，违法违规经营。

1997年12月22日，海南发展银行开始对原来28家城市信用社的储蓄存款恢复兑付，并对机构存款办理登记确认手续。有关部门将28家有问题的城市信用社并入海南发展银行时，承诺由海发行支付储蓄本金和合法利息。而原城市信用社都是高息揽储，海发行支付的利息低于原城市信用社揽储时的利息十多个百分点，引起储户的不满，促使储户竞相提取存款。储户的恐慌情绪迅速蔓延，海发行出现了严重的挤兑行为。截至1997年12月31日，海南发展银行10天共兑付原信用社存款9.87亿元，其中92.5%是居民储蓄存款。此后，恐慌情绪进一步蔓延，引发了更大范围的挤兑。持续几个月的挤兑耗尽了海南发展银行的准备金，而其贷款又无法收回。海发行的支付危机终于爆发。

为了保护海南发展银行，中国人民银行曾紧急调拨40亿元人民币抵御这场危机，但这只是杯水车薪。为了控制局面，化解金融风险，国务院和中国人民银行当机立断，于1998年6月21日宣布行政性关闭海南发展银行。

中国人民银行决定，从宣布关闭海南发展银行起至其正式解散之日前，由中国工商银行托管海南发展银行的全部资产负债，其中包括接收并行使原海南发展银行的行政领导权、业务管理权及财务收支审批权；承接原海南发展银行的全部资产负债，停止海南发展银行新的经营活动；配合有关部门清理原海南发展银行的财产，制订、落实原海南发展银行的清算方案和债务清偿计划。对于海南发展银行的存款，则采取自然人和法人分别对待的办法，自然人存款即居民储蓄由工行兑付，而对法人债权进行登记，待海南发展银行全部资产负债清算完毕后再按一定折扣进行兑付。

1998年6月30日，在原海南发展银行各网点开始了原海南发展银行存款的兑付业务。由于公众对工行的信任，兑付工作开始后并没有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存至工商银行。至此，这家成立近三年的股份制商业银行走到了它的尽头。

案例分析

商业银行经营风险，是指银行在经营过程中可能遭受损失的各种不确定性。银行是经营货币的特殊企业，业务面广、影响因素复杂，所面临的风险多种多样。导致海南发展银行被关闭的金融风险主要有以下几类。

1.流动性风险

商业银行的流动性风险，是指银行无法在不增加成本或资产价值不发生损失的条件下及时满足客户流动性需要的可能性，流动性风险是商业银行面临的最基本风险。海南发展银行最终是因支付危机，被中国人民银行关闭的。海南发展银行成立之初，其资产负债的结构就存在严重的问题，以高额利息为条件吸收的存款并不稳定，却要支撑质量很差、泡沫含量极高的长期房地产贷款，蕴含了极高的流动性风险。泡沫破裂后，随着资产的缩水，贷款很难及时收回，银行不能随时满足存款人的提现要求，尤其是后来信用度下降后存款人形成挤兑，更是对流动性提出了很高的要求。当面临巨额的资金需求时，银行无法通过资产的变现换取流动性，化解支付危机，最终导致资金链断裂。

2.市场风险

商业银行的市场风险是指因为市场价格变化而可能给商业银行带来的损失，这是金融市场中最普遍、最常见的风险。本案例中，主要的市场风险来自房地产市场：海发行成立之前，由于房地产市场过热，信托机构的大量高成本资金被积压在房地产上，受房地产市场的风险影响，海南省遭受了以房地产业为龙头的泡沫经济重创，经济发展速度放缓，投资回报率降低，于是直接造成了多数城市信用社高进低出、食储不化的结果。在信托投资公司基础上成立的海发行从开业之日起就举步维艰，背负着巨额债务，不良资产比例大，资本金不足。成立后的海发行，贷款和投资资金也主要流入房地产市场，正是由于受房地产泡沫的影响，使得海发行的贷款无法及时回收，资本金贬值，而且海发行托管和兼并的信用社也都是由于房地产价格的大幅下跌而破产，从而严重拖累了海发行的运营。

3.信用风险

信用风险有广义和狭义之分，广义的信用风险指所有因客户违约（不守信）所引起的风险。如资产业务中的借款人不按时还本付息引起的资产质量恶化；负债业务中的存款人大量提前取款形成挤兑，加剧了支付困难；表外业务中的交易对手违约、或有负债转化为表内负债等等。狭义的信用风险通常是指信贷风险。本案例中的海发行既存在借款人不按时还本付息的问题，又存在严重的挤兑现象，因此信用风险的存在表现得很明显。1998年开始愈演愈烈的挤兑，原因很简单，海发行1997年底兼并托管城市信用社后，其中一件事就是宣布，只保证给付原信用社储户本金及合法的利率，这一利率要比当初城市信用社（包括海发行）揽储的高利率低十几个百分点，而当初人们将钱存入信用社和海发行就是为了获取高利率，如果高利率的诱惑没有了，再加上海发行违约单方面降低利率引起储户的不满，这些都促使储户争相挤提，而挤提又会产生示范效应，使得许多原本无意提款的储户也加入到挤提队伍中来。

4.操作风险

作为一种古老的险种，自商业银行诞生伊始，操作风险就伴随其左右，但操作风险并没有在金融业中得到与信用风险、市场风险等相平等的重视。国际金融界对操作风险的关注和认识是从20世纪90年代中后期才开始的，操作风险是指由于金融机构内部控制不健全或失效、操作失误等原因所导致的风险。操作风险的主要表现有：一是政策执行不当。本案例中将28家有问题的信用社并到海发行，政府的目的肯定是想化解这些信用社的经营风险，维持好海南省的金融秩序。但实现这一目标的关键是海发行能否真正有实力将“问题城市信用社”这个沉重的包袱背起来。不幸的是，这一政策却成了海发行最终被关闭的导火索。二是操作不当甚至违规操作。海发行的违规显而易见，首先为了缓解刚成立时背负的债务危机，海发行不得不依靠违章拆借、证券回购以及向人民银行再贷款等形式大量筹集资金保证支付，高成本吸收来的资金被投入到高风险行业中企图获利。再次，海发行为加速银行扩张，还沿袭了原来那些信托公司的做法——高息揽存，有的利息率甚至高达25%，而当时海南的经济状况很难找到盈利率在25%以上的投资项目，大量高息存款很难高息贷出，于是不规范的操作风险大规模出现。海发行只有靠新的高息存款支付到期的存款，然后再吸入高息存款，进入了严重违背商业规律的恶性循环。《中华人民共和国商业银行法》第三十一条规定：“商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限确定存款利率，并予以公告”，对存款人承诺过高利率的行为应予禁止。

5.政策性风险

政策性风险是指金融企业因国家宏观经济政策的变化而遭受损失的可能性，政策性风险属于系统性风险。国家宏观经济政策的变化，会影响金融机构的经营决策，进而影响金融机构的经济效益。20世纪80年代，国家决定进行经济特区建设，海南成为我国最大的经济特区。在特区经济政策的引领下，金融机构不断扩大经营规模，并且将大量资金投入房地产业。1993年，国家出台了房地产业的调控政策，房地产业陷入低谷，金融业因此受到较大的冲击，出现经营困难。如果金融机构无法准确预测宏观经济政策的变化，将不可避免地遭遇政策风险。海发行遭遇的政策风险还表现在：海发行的成立是地方政府主导的，承担了维护海南省金融业稳健发展的政府职责。海发行是在海南省政府的主导下，合并了五家问题信托投资公司后组建的。成立后的海发行，又在中国人民银行的指导下，兼并了28家有问题的城市信用社，海发行在中国人民银行的政策指导下，承担支付问题信用社的自然人存款本金和合法利息。而原先的信托公司和城市信用社都是资不抵债、负债经营的，如果是按市场化的模式经营，海发行根本不可能如此快地被关闭。

启示及防范措施

事实上，在市场经济发达的国家，例如美国，每年都有数十家甚至上百家银行被关闭。2008年，美国的金融危机导致39家银行倒闭。但是，作为我国首家被关闭的银行，海发行案例具有十分重要的警示意义。无论是发达国家还是发展中国家，银行在经济发展中都起着非常重要的作用，银行业的健康发展是一国经济健康发展的前提和保证。

中国人民银行于1998年6月21日关闭海南发展银行，首开了我国建国后银行被行政关闭的先河。随着金融全球化的发展，尤其是我国成为世界贸易组织成员国以后，我国银行业的竞争会越来越激烈，银行业只有吸取那些倒闭银行的失败教训和经营成功银行的成功经验，才能在市场竞争中立于不败之地。为了保证银行业的健康发展，一方面要求商业银行自身内部加强管理、加强控制、加强自我约束，另一方面又要求中央银行等政府监管部门从外部加强科学与合理的监控和管理。

外部的金融监管要达到既有效又不束缚商业银行的正常经营，可以从以下几方面入手：第一，中央银行要按照巴塞尔协议和有关制度规定，对商业银行进行必要的日常性监督、稽核、检查，有关政府部门也要实施既必要又不是简单重复的检查，以确保商业银行稳健经营、正常运行和健康发展。海南城市信用社高息揽储却未得到及时有效地制止，大规模的金融违规和监管失控酿就了海发行关闭的隐患。假如监管当局能够加强对信用社的日常监督管理，及时发现问题并消除隐患，也许海发行非但不会受其拖累，反而还能通过兼并扩充自身实力，有利于自身的发展。第二，当金融机构出现问题和发生危机之后，要有果断的处理方式，既要及时又要稳健。本案例中，在海南发展银行出现了流动性危机后，一方面有关部门的解释工作没有做到位，没有进行必要的澄清，致使不利传言大肆扩散，加剧了储户的恐慌；另一方面，政府有关部门没有给海发行足够的资金支持，致使海发行不得不出台限制客户提取存款的措施，进一步加剧了客户的心理恐慌，形成恶性循环。第三，银行兼并要充分考虑兼并行的实力和被兼并行的状况。从理论上而言，兼并就兼并方而言，可以增强自身实力、减少竞争对手、迅速扩大市场；就被兼并方而言，可以缓解存续危机、改善经营状况，因此对兼并双方都有好处。但是，如果兼并时忽略或不能合理考察估计兼并双方的真实情况，则会适得其反。第四，建立存款保险制度势在必行。银行生存严重依赖公众的信任，公众信心的丧失必然导致存款人争相尽快撤走他们存在银行里的资金，使银行面临挤兑的压力，海发行遭受关闭命运的直接原因就是储户疯狂地挤兑。因此，借鉴国外的经验，建立存款保险制度，确定一个合理的保险额度，既可以保护大量的小额存款人的利益，又可以激励大额存款人加强对银行行为的监督。此外，还可以加强与国际金融监管方面的合作，力争能够共同采取防范措施，共同应付紧急事件的发生。海发行是在行政指令下重组并购“问题城市信用社”而导致被关闭的。这对于金融机构的兼并重组有重要的警示意义。

商业银行改善内部管理可以从以下几方面入手：第一，加强商业银行的信息披露制度建设。一种及时、可信的信息披露制度可以帮助央行进行有效的事前监管，从而在银行资不抵债前就能发现问题、解决问题，这不仅能减轻央行救助行为的必要性，而且还可以降低银行不稳健运行带来的社会成本。第二，合规合法经营是商业银行稳健运行的基本要求。《中华人民共和国商业银行法》第四章第35条、第36条、第40条规定，“商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查”，“商业银行贷款，借款人应当提供担保”，“商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件”。而海南发展银行完全违背这些规定，违法乱纪经营，岂有不垮之理。第三，科学认识风险管理内涵，使风险管理与业务发展有机地结合。商业银行必须认识到风险管理具有风险预防和塑造竞争优势的双重目标，及时发现风险并提前采取风险控制措施是银行最高管理决策层的主要任务之一。银行应致力于提升风险与回报的管理能力，平衡风险与收益之间的关系。此外，须实行全方位和全过程的风险管理，对信用风险、市场风险、操作风险、政策风险等都需要纳入商业银行风险管理的范畴，实行全方位的风险管理。

总之，我们要树立牢固的金融风险意识。海发行的关闭事件告诉我们，银行在市场机制条件下，经营不慎同样也会破产倒闭。因此，就公众而言，存款需要考察存款机构的风险管控情况；就银行而言，需要健全内控制度，走稳健经营的发展道路；就监管当局而言，需要加强监管力度，提高监管水平，实施持续而有效的审慎监管。只有各界都强化风险意识，方能切实防范和化解金融风险，使金融体系保持正常和稳定的秩序，并在此基础上提高金融体系的整体功能和效率。

参考文献

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【注释】

[1]海南日报.1998年6月21日。

[2]周诚.中国房地产市场年鉴.1996。

[3]中国经济周刊，2004年第3期，第44页。

[4]中国经济周刊，2004年第3期，第44页。

[5]杨彬彬.上世纪90年代海南房地产泡沫警示.《财经》网络版，2007年8月30日。