审计机关审计计划管理的思路

第一节　审计管理概述

一、审计管理的涵义

广义的审计管理，应该包括对审计主体和审计业务的管理。审计主体管理，主要是对审计机构和审计人员的管理，如机构设置、定岗定编、职责设计、人员选拔、培训及考核等。审计业务管理，主要是指审计主体运用现代管理手段，对审计业务活动及其所体现的审计关系所进行的计划、组织、指挥、协调和控制，如计划管理、质量管理、信息管理等等。

从审计管理主体看，必须把审计机关同审计业务管理机构区分开来。审计机关作为政府机构的组成部分，执行着政府管理行政事务的行政职能，是一个行政管理机关。作为审计行政管理机关，同其他行政管理机关一样，它不必执行具体的审计业务。但在我国，审计机关不同于其他行政机关的特点之一，就是它管理审计行政事务，而且还要组织各项具体的审计业务。可见我们日常所说的审计机关，实际上执行了审计行政事务和审计业务管理的双重职能。但是，从理论上说，这两种职能是完全不同的。作为执行审计业务管理的机构，其内部结构一般按照审计业务的性质不同而予以设计，其职能是组织实施各项具体的审计任务。而作为执行审计行政管理的机关，其内部结构一般按照国家审计行政事务管理的要求设计，其任务是制定有关审计工作的方针、政策、法规条例，并组织监督实施。因此，我们所说的审计管理主体，即审计业务管理机构在性质上是完全不同于经济管理机构和行政管理机构的。这是审计管理区别于经济管理和行政管理的特征之一。

从审计管理客体看，不同管理的根本区别就在于管理客体即对象的差别。

按照法国著名管理学家法约尔的一般管理理论，即职能论，管理活动一般具有计划、组织、指挥、协调和控制等五种基本职能，不论是审计管理、经济管理，还是行政管理都具有这五种职能。但这三种管理在实现五种职能的手段上存在着一定的差别。经济管理必须遵循经济活动规律，更多的是采用经济手段实现其管理职能。行政管理是通过管理国家事务来贯彻国家职能的，它属于一种以强制力作为后盾的管理，它较多的是采用行政手段来实现其管理职能。审计管理是对经济监督活动的管理，因这种管理与经济活动没有直接联系，因此，一般不能采用经济手段，而且也不能完全以行政命令的方式强制执行。因此，国家以宪法、法律、法规的手段规定要实现审计监督制度。而且，在很大程度上实施审计业务是每个审计人员的独立行为，审计任务完成的数量和质量，主要取决于每个审计人员的主观能动性和是否保持超然独立的态度。因此，强调审计人员素质，培养审计人员的审计责任感，较之经济刺激和行政命令的方式更为有效。而且在审计管理中，为了保证审计质量，完成审计任务，较多地采取直接控制的方式。

无论是狭义的审计管理，还是广义的审计管理，最终都能强化审计监督。这不仅有利于加速我国审计工作的规范化、制度化和法制化的进程，也有利于审计机关独立、权威和公正形象的确立。具体地说，加强审计管理，有利于减少或避免审计风险，保证审计工作的质量，提高审计工作的效率，有效地使用审计资源等。

二、审计管理的内容

如果以审计业务为中心进行管理，其主要过程与内容应该是：预测与计划、组织与人事、实施与控制、考核与评价、后勤与服务等。

（一）预测与计划管理

审计预测是审计活动的开始，只有正确的审计预测，才能为正确的审计决策和编制审计计划提供依据。审计计划管理主要是指审计机关每年审计项目计划管理，包括制定计划确定任务，执行计划和考核计划的完成情况。只有加强计划管理，才能保障科学、有序和高效运行，避免审计工作的盲目性、随意性和低效无序。

（二）组织与人事管理

审计业务组织与人事管理，主要是指根据计划确定的审计项目组织实施方面的管理。如根据不同的审计项目及审计委托者不同的要求，组织审计组，选派合适的人员，按照审计项目的重要程度、难易程度，决定审计的方式、方法、时间、进度等。此外，也包括与审计业务组织相关的人事选拔、使用、考核、培训等方面管理。

（三）执行与质量管理

审计业务执行管理，主要是对审查、评价、处理等方面的管理。只有加强了审计执行管理，才能有效地保证审计质量，减少审计风险。审计质量管理，当然还包括质量标准制定、质量状况记录、质量考核与评价等项工作。通过质量目标管理和审计过程监控，以制约影响质量的种种消极因素，力求提高质量，避免或减少审计风险。

（四）审计信息管理

审计信息管理主要是指对审计信息的收集、整理、反馈、存贮及利用等。尤为重要的是审计机关的公文处理、统计管理和档案管理。审计信息管理的目的在于保证审计信息资源能得到有效的开发和使用，以利于沟通审计情况，更好地发挥审计在宏观管理方面的作用。

我国政府审计机关涉及审计管理的内容繁多，在一般性管理方面有审计人员职业道德管理，审计业务考核管理，审计复核管理，审计行政复议管理，审计执法检查管理，审计行政应诉、赔偿的管理，审计申诉管理，审计机关根据党委、政府授权或者有关部门委托办理有关事项的管理；在专门的审计管理方面有审计管辖范围划分的管理，审计人员专业技术资格的管理，审计机关派出机构管理，审计统计管理，审计文件档案管理，指导、监督内部审计和社会审计的管理等等。

三、审计管理方法

（一）制度管理

审计机构要做到高效、廉洁、低风险，必须建立以岗位责任制为中心的各项内部控制制度，实行严格的制度管理，依法行事，避免人治。要实行制度管理，一是确定目标，建立和健全各项规章制度；二是完整地记录和客观地考核各项制度的执行情况；三是衡量绩效，借以发现偏离目标的现象；四是提出措施纠正偏差，使单位任何工作始终按计划目标进行，即使出现了偏差也随时及时纠正。

（二）目标管理

所谓目标管理，即依据外部环境和内部条件的综合平衡，确定在一定时期内预期达到的成果，制定出目标，并为实现该目标而进行组织、激励、控制和检查工作的管理方法。审计工作目标管理一般是按审计目标的制定和分解、审计目标的实施与控制、审计目标的考核和奖励这三个环节进行，使“责、权、利”三结合，形成全员参加、全过程管理、全面负责、全面落实的管理体系。

（三）系统管理

系统管理方法是根据审计活动具有的系统性从审计活动整体系统出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、整体与环境的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标效应的综合方法。这种方法在审计管理中应用，归纳起来有如下三点：（1）审计管理是个系统工程；（2）审计管理的整体性与协调性，对审计活动的管理必须有全局观点，有一个系统的统筹规划与系统控制；（3）审计管理系统分析，根据数据和经验相结合进行分析。