水路工程投资管理体制构建的思路

第一节　水路工程投资管理体制构建的思路

水资源作为一种自然资源和环境要素，其形成和发展变化具有明显的地域特征，以流域为单元构成一个统一体。对水资源的管理，即保护、开发和利用应当遵循水资源的客观规律，实行以流域为单元的统一管理，这是目前水资源管理的一种趋势，也就是我们所说的太极界壳模式。

我们已经知道，流域水资源管理体制直接的决定因素是水资源的稀缺性。也就是说，在流域水资源管理体制——太极界壳模式的构建过程中，即管理组织的结构设计，管理运行设计和管理机制设计过程中，必须从资源的稀缺性出发，确立三个支撑，进行三维设计，构建一个结构合理、运行规范、机制灵活的太极界壳，以有效实现水资源的可持续利用，其总体思路如图11－1所示。

图11－1　流域水资源管理体制——太极界壳模式构造过程

1、流域水资源管理的三个支撑

这里的三个支撑指的是：管理系统的战略性功能和管理事务功能；水资源供需系统的法律法规环境和实现保护、开发和利用的各类技术手段。

（1）管理系统的战略性功能和管理事务功能

管理系统的战略性功能指的是管理系统目标的描述，也就是总体规定，是为管理系统所设定的未来要实现或者希望实现的状况。管理系统的目标是管理系统内部活动的动力。流域水资源管理系统把追求流域水资源的可持续利用作为自己的终极目标,这里包含三个意思,亦即环境目标、经济效益目标和公平目标。也就是说，它不仅要求水资源的利用要处理好追求经济效益和公平之间的矛盾，而且还要考虑到水资源利用与环境保护之间的协调发展，在构建流域水资源管理系统及管理系统的运行过程中，寻求经济发展，环境保护和人类社会福利公平性之间的最佳协调。

管理事务功能是对管理系统所处理的管理事务的具体规定，是围绕着战略性功能而展开的一系列事务。这些事务决定着管理中的机构设置与分工，决定着管理的运行，也决定着管理的机制。流域水资源管理事务主要包括水资源的保护、水资源的开发和水资源的有效利用。

（2）水资源供需系统的法律法规环境

水资源供需系统的法律法规环境是水资源管理的战略性功能得以实现的根本保障。法是一种全民的社会行为规范。水资源法规是由国家权力机关按照各自的职权范围，通过一定的程序制定和颁布的，各级各类组织和个人都必须在法律规定范围内行事。水资源法规应明确规定人们应该做什么，可以做什么，禁止做什么，在法律面前人人平等，违法如何制裁等。目前，我国水资源立法上还存在一个健全完善的问题，如刚性、弹性和灵活性的协调问题。另一方面，水资源司法上更存在一个有法不依，执法不严和无法可依的问题。

国外流域立法的经验和我国流域管理实践证明，流域立法是流域管理的基础和前提。通过立法，将流域管理的性质、职责、组织、运作程序等法律化，不但流域管理机构通过立法程序确立，而且还应该制定专门法规，将流域管理工作法制化。以求得流域管理的战略性功能和事务性功能的实现。

在我国法制建设逐步完善情况下，应尽快建立流域水法体系，加快《流域管理法》、《流域水资源管理法》或《流域水资源管理条例》、《水资源综合利用促进法》、《水资源费征收管理办法》、《水污染实施细则》等行政法规的立法进程，使流域管理真正做到“依法治水”、“依法管水”，从根本上解决流域水资源管理中存在的问题。

（3）各类技术手段

流域水资源管理的各类技术手段，包括管理技术、信息技术、工程技术等多方面，显然，这些技术手段将对管理的效能产生较大的影响。管理技术的发展和创新必将带动管理的结构和运行的变革；信息技术的发展使得组织分工有了一个本质的飞跃，在水资源监测和信息处理的层面上出现了自动化、智能化和网络化，这是对人类智能的替代。从管理信息系统（MIS）到地理信息系统（GIS）技术的应用，各项水资源状态的基础资料的实时性和准确性得到反馈处理，为水资源的统筹调度，水资源的合理开发和保护，为水资源的统一管理提供了基础保障。工程技术的发展使水资源的保护、开发的合理性和有效性得到进一步提高，并使保护、开发的成本进一步降低。因此，应加强管理技术的引入，信息技术和工程技术的开发，尽快建立全流域计算机信息网，建立一套“实用、可靠、先进、高效”的全流域水资源状态信息采集、传输、分析、处理和管理决策支持系统，实现流域水资源管理的现代化。

2、水利工程管理的三维设计

三维设计指的是水资源管理系统的结构维、运行维和机制维的设计。结构维设计解决由谁、做什么的问题，涉及到机构设置，岗位设定和职能划分；运行维设计解决如何做、做到什么程度的问题，涉及做的流程和做的标准；机制维设计解决的是对结构与运行的要求问题，涉及到行为目标导向、内部协调和环境适应与发展。

在三维设计中应根据我国国情和流域的实际，遵循以下原则：

（1）必要设置——责权对称原则

什么是必要设置？任何一个组织机构的设置，都应当由管理工作的客观需要来确定。只有当管理工作必须有某种机构存在时，设置这种机构才符合必要设置原则。换句话说，必要设置的机构在管理功能上应具有不可取消性和不可替代性。在必要设置的同时，还应把管理者的职责、权利对称统一起来。从管理工作的运行来说，至少是责权相称。承担多大的责任，就应有多大的权力；有多大的权力，就应该承担多大的责任。有权无责，有责无权是管理的大忌。坚持这一原则，能够减少不必要的管理机构，精兵简政，避免因人设事，因人设庙，防止滥用职权，相互推诿现象的产生。

（2）功能专一——相互协作原则

功能专一是指一个机构主要承担一种职能，同一种功能只能由一个机构承担。如果把若干个不同的职能交由同一个机构负责，这个机构可能由于有多种功能出现目标矛盾，从而注意力分散，顾此失彼。同样，同类性质的管理活动应尽可能归纳到同一管理机构中去。否则，由不同机构管理同一种事，往往容易因意见分歧而“扯皮”、“踢皮球”，到头来谁也不管或管不好。为了保证功能专一，要特别注意将那些处于交叉地带的管理功能明确地划归某一特定的机构，或者以某一机构为主，联合其他有关机构共同处理某类问题。

只有分工还不行，还需要相互协作。水资源管理工作是一个整体，水资源管理各个机构虽然职能各异，但它们又都是水资源管理整体工作的有机组成部分，都是为实现水资源管理的总目标——战略性功能服务的。因此，承担不同职能的各机构在工作中应当相互支持，积极协作，密切合作。总之，水资源管理体制和机构的设置，应当分工而不“死”，协作而不“乱”。

（3）集体决策——惟一指挥原则

所谓集体决策，就是由管理者集体对水资源管理的大政方针和发展方向进行科学决策。在现代大经济、大科学、大环境迅速发展的情势下，任何管理者个人，即使是天才的管理者，仅凭个人的知识、智慧、能力和经验去拍板定案，都难免产生工作失误。而集体决策，可以集思广益，提高决策的科学性和可靠性，减少工作的损失。集体决策已经成为现代管理的一个重要趋势。

但是，决策可以一个一个地做出，而实施则必须要有机地结合在一起，必须由专人统一运筹。所谓惟一指挥，是指决策的实施要统一，要由专人负责来统一指挥，并向水资源管理集体负完全责任。全责就必须同时授以全权，让其指挥一切，让其在实施决策中说了算。多头指挥、政出多门必然造成管理工作的混乱与效能的降低。

（4）必要集权——适当分权相统一原则

集权与分权主要是指上下层次在权力运用上所采取的集中与分散的模式。集权与分权是相对的，从集权到分权只是一个程度上的问题。如果主要权力大部分集中在上一个层次手里，就称之为集权；相反，下层有较大的自主权，而上层的作用大多数在于指导、监督，实施宏观控制，则称这为分权。

水资源管理是集权好，还是分权好，这要具体分析。应该说，集权与分权各有利弊。分权过度各行其是，必然离散整体目标，难成大事，甚至失控，导致混乱。而集权过度，容易使权力机构或决策人负担过重，妨碍集体智慧尤其是下级积极性的发挥，同时，也容易造成个人专断，降低决策的科学性和对于管理环境的适应能力。明朝宰相张居正说过：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，求之贵果，断之贵独。”可见，集权与分权的程度要从实际出发。在水资源管理中，要求集权的因素少，要求分权的因素多。具体地说，涉及到水资源管理整体目标、发展方向等带根本性的问题时，需要加强集权；在涉及各机构如何实现机构目标——采用什么步骤、手段、方法等问题以及各机构服从水资源管理总目标的前提下如何发挥自己的优势等问题上，就应当较多地分权，从而充分调动中下层和各机构的积极性、创造性。

（5）结构合理——沟通灵敏原则

管理的组织结构合理才能有效发挥功能。水资源管理组织结构较理想的类型是上尖下宽的“金字塔”型，高层的决策中心只有一个，中层的职能部门可以根据需要设置，基层执行小组应该略多一些，形成一个严密的组织系统。其整体结构设计的思路是，尽量减少层次，减少环节，减少开支。切忌头重脚轻、多头领导、机构重叠、人浮于事。水资源管理组织功能能否充分发挥，关键因素之一在于能否进行有效的协调，而协调需要建立一个沟通灵敏的信息传递系统。组织机构的优劣很大程度上取决于沟通，特别是信息沟通的能力,水资源管理组织机构要力求做到:上下、左右、内外信息沟通灵敏——上情下达、下情上传、左右呼应、内外交流、准确及时、畅通无阻，这些主要得易于运行的流程和规范化。