流水利工程管理体制的构建

第二节　流水利工程管理体制的构建

流域水资源管理系统包括管理的组织结构、运行和管理机制。本节的重点是流域水资源管理体制的构建。

1、流域水利工程管理组织结构设计

流域水资源管理组织结构，指以流域水资源系统为管理对象的流域水资源管理系统的组织结构。流域水资源系统可分为两个基本单元：一个是面对需方的经营与供水单元，称为“水资源利用经营部”，另一个是流域水资源保护、开发单元，称为“水资源保护开发部”，因此，从逻辑上讲，根据流域水资源保护、开发和利用过程的主要环节及技术特征，可由两个不同的单元分别构成两个不同的子系统，即“流域水资源保护开发子系统”和“流域水资源利用子系统”。这种划分的理论基础是关于流域水资源管理的定义，即“人们通过保护、开发，实现流域水资源可持续利用的过程”。对不同流域，由于水资源条件的差异，两个“部”各有侧重。如对缺水类流域，可按保护型、开发资源型、开发工程型及利用型构件不要同类型的“两部”体制。对非缺水类流域，可依保护型、利用型构建“两部”体制，突出重点。

（1）流域水资源管理宏观结构的选择

流域水资源管理结构分为两个层次，即宏观结构和微观结构。宏观结构是站在全国水资源大系统的角度，以“国家”、“流域”、“资源保护、开发部”、“资源利用经营部”等基本单元为基本构件或组成部分，确定基本构件的设置与职能关系。而微观结构则是基本单元内的结构。

流域水资源管理宏观结构取决于“水资源保护开发部”和“水资源利用经营部”的关系层次上，现存的与可能的结构有以下几种：

●独立结构：在这种结构下，全国水资源保护开发子系统与利用经营子系统在行政上是自各独立的子系统，两个子系统间在行政上与业务上都没有直接的领导指挥关系，各自相对独立运转，业务上是衔接关系，经济上是结算关系，如图11－2所示。保护、开发和利用不再隶属于国家环保局、水利部、国家电力公司、建设部及各地方水行政，而改由综合的国家流域管理委员会宏观管理，并由专门流域管理委员会直接统筹。

图11-2　独立结构

●混合结构：在这种结构下，保护开发部和利用经营部隶属于省（市）、自治区的不同管理机构（如水利局、环保局、电力局等），由专门流域管理委员会（如黄河水利委员会）进行业务管理，各隶属局进行行政管理。这种结构是以地方为主，具有独立的行政和经济权，流域管理是学术性的业务指导性管理。如图11－3所示。这种结构即是我国现行的水管理结构。

图11－3　混合结构

●半独立结构：这种结构是指在流域级，保护开发子系统和利用经营子系统不相互独立，但在按行政区域划分的区域管理内，两个子系统相对独立。典型的情况是以省（市）、自治区为基本区域，各省（市）、自治区内设置行政区域水资源管理委员会，两个子系统隶属于该委员会。目前，我国城市的水务局管理结构就属于这种结构。如图11－4所示。

图11－4　半独立结构

●准独立结构：这种结构是指国家设置国家级流域管理委员会宏观管理，并由专门流域管理委员会直接统筹行政区域水资源管理委员会工作，由行政区域水资源管理委员会管理相互独立的区域水资源保护开发部和区域水资源利用经营部。如图11－5所示。

图11－5　准独立结构

上述四种结构，独立结构和准独立结构相对来说优于半独立结构和混合结构，可以解决“多龙管水”、“政出多门”、“城乡分割”、“部门分割”的问题，其中优以独立结构更趋合理，是实现全流域统一管理的理想结构——太极界壳。

①流域水资源管理机构的职能划分

对流域水资源管理结构的选择确定，明确为独立结构。这种结构中各机构的职能划分，包括各机构的隶属和制约关系，权利和义务的确定，信息沟通的渠道以及各自的责任，主要是为了解决由谁、做什么的问题。只有职能明确而规范地划分清晰，才能确保流域水资源管理体制有效运作，发挥其整体效用。

a．流域水资源管理的主要内容——做什么

流域水资源管理的主要内容归纳起来，可包括：

▲水文资料的整汇编：整汇编是适时掌握水情动态和研究水资源长期变化规律的基础工作，是水资源管理工作所必须的。包括单个水文站的水文资料整编，支流水文资料整编和全流域水文资源整编。整编的目的是通过河段水量平衡，消除水文测报资料存在的误差，准确反映来水量。水文资料整编、汇编是一项长期工作，其中年度水文资料整编、汇编，已形成制度并有具体的规程和规范。为满足流域水资源管理对水文资料时效性的要求，应加快实测径流的还原工作。

▲流域水资源评价：进行流域水资源评价，目的是研究流域水资源量的多少，时空分布特点及其变化规律，为流域水资源有效保护、合理开发、可持续利用提供科学依据。随着自然条件的变化，科学技术的发展以及人们对自然规律的认识和研究水平的不断提高，为准确及时把握流域水资源状况，需要不断地对全流域进行水资源评价，开展流域水资源变化趋势分析预测，为流域国民经济可持续发展提供水资源支撑。

▲流域水资源规划和中长期供需计划：为合理开发利用流域水资源，使流域内及下游地区国民经济有关部门在特定的时间和地点获得满意的数量和质量的水资源，就需要在水资源评价的基础上进行流域水资源规划。流域水资源规划是流域水资源开发治理规划的重要组成部分。通过编制水资源规划，可以将国民经济有关部门对流域水资源的要求统一考虑在规划之中,解决上中下游、左右岸、省（区）之间、部门之间以及城乡之间的用水矛盾，做到统筹规划、综合利用，使有限的水资源发挥最大的经济效益，进行水资源供需预测，制定合理的中长期供需计划。

▲流域内水资源分配：经济社会的发展和对水资源的需求是一个动态过程，水资源的配置应与经济社会各部门的要求相适应。因此，在水资源的利用上，要依据不同的来水情况和需水状况，对流域内水资源进行科学的、合理的配置。

▲流域水量调度：流域水量调度是实现流域水资源优化配置、促进合理用水的重要手段。不仅需要考虑水量调度与防洪、除涝、防泥沙、防凌的衔接，而且还要考虑流域内主干、支流及控制性水库（含湖泊）的水量统一调度，以确保生态、经济发展对水量的需求。

▲流域水资源保护：水资源保护是水资源管理的首要任务，主要表现在对水质的保护、对地下水开采的控制及对洪涝沙泥凌的防治。

▲流域水资源开发和利用：流域水资源开发和利用管理的主要内容是严格规范水利工程的建设，对已建取水工程要严格规范计划用水，严格控制蓄泄水量。

▲节水管理：通过有关法规和政策，入用水量政策、水价政策、奖惩措施等，促进节水，并进行节水的社会宣传，提高公众的节水意识和公众参与节水活动的积极性。

b．流域水资源管理的职能划分——谁做

▲国务院国家流域管理委员会：由水利部和国务院其他部委（局）组成负责全国水资源管理工作，包括全国水资源保护、开发和利用。在水行政管理方面，各专门流域水资源管理委员会都隶属于国家流域管理委员会。国家流域管理委员会是水资源管理的最高权力机构。负责制定有关水资源管理的法律法规，制定审定水资源总体规划，组织指导各专门流域水资源管理的法律法规和政策的制定和监督，组织、指导各专门流域水资源中长期供需计划，分水方案的编制等。

▲各专门流域水资源管理委员会：由国家流域管理委员会代表、流域内各行政有关部门代表、流域水资源保护、开发部和利用经营部代表以及水用户代表组成，是流域水资源管理的议事、协调、决策机构，对制定流域水资源管理的法律法规、政策、流域综合规划和水资源保护、开发、利用等方面的专业规划，对流域水资源分配等具有法律赋予的决策权；对流域综合规划和水资源保护开发、利用等方面的专业规划中涉及跨行业、跨流域的内容具有协调权。流域水利委员会（或称流域水务局）作为流域水资源管理委员会的执行机构，行使法律法规和流域水资源管理委员会授予的职权，并对该委员会负责。流域水务局主要职责为：编制流域水资源保护、开发和利用规划，水资源中长期供需计划，流域供水量分配方案，并负责规划、计划和水量分配方案的实施和监督；编制年度流域可供水量分配和干流水量调度预案，并组织实施和监督；组织流域内取水许可制度（或水权制度）和排污许可制度的实施和总量控制；负责流域内有偿用水制度（水价）的制定和实施监督。组织开展流域内水文水资源、水质和水环境监测及水资源评价工作。还负责制定流域防洪防涝、防旱灾的方案，指导方案的实施和监督，编制流域内国家水资源保护、开发投资的年度建议计划，并负责组织实施；管理流域内节水、水资源保护、开发工程建设。

在专门流域内可根据流域的大小、河段、区域和水利枢纽对全流域水资源保护、开发、利用的影响大小，设立下属的水务管理机构，赋予一定的水行政管理职能，按照法律法规和上级授权，行使管理职责。

▲流域水资源保护、开发部（简称生产部）和流域水资源利用经营部（简称经营部）是两个相互独立水资源保护、开发和给供水机构，具有现代企业性质，受流域水务局的指导、督调、协调，依据流域水资源的总体规划进行自主运作。两部门按有偿给水、经济结算方式进行合作。生产部负责水资源保护开发工程的建设和工程项目发招标管理，工程建设的指导、监督、控制、协调。经营部依据有偿用水，补偿用水的原则，负责水用户供水管理。

2、水利工程管理运行设计

运行设计要解决两个问题：如何做——管理流程，做到什么程度——管理规范，其实质是管理的规范化问题。规范化管理理论已为此提供了一整套理论与操作方法，包括研究制定和推行管理工作规范的目标成果、指导原则、技术路线、组织方案、工作程序以及具体方法等一套完整的体系。通过规范化，为人们提供了相对稳定、可以预测、可以期待的工作与生活环境，从而为系统成员之间、部门与部门之间、系统与外部间的协作提供了基础。管理工作规范体系包括：

①主线业务工作规范：主线业务工作规范是从全系统的角度对一项任务完成的全过程描述。这种规范的核心部分是主线业务工作过程规范，它是由参与该项业务活动的所有部门（岗位）的有关此项业务工作过程规范连接而成的，内容含工作阶段、工序流程，每一工序的承办机构和岗位，活动内容，方式方法、目的、职责与工作质量要求等。

②部门（机构）工作规范：部门工作规范规定该部门（机构）承担的主要业务及分工，主要业务工作过程规范、部门工作绩效考核规范等。主要业务工作过程规范指主要业务在本机构的处理过程中，从开始到结束的工作流程，标出每一工序的承办岗位，活动内容，工作方式方法，目的，职责与工作质量要求。

③岗位工作规范：岗位工作规范不同于一般的岗位责任制，它不只是来明确各岗位的职责、权、利，更重要的是对岗位主要业务工作的内容、方式方法、质量标准和工作绩效考核办法做出具体明确的规定。

④系统工作规范：整个系统的上述三类规范的整合，含系统概述、工作过程规范（汇集诸主线业务工作过程规范）、系统工作绩效考核规范。

管理的规范化是解决管理中协调问题的根本出路。规范的建立需要科学的设计方法与程序，包括管理事务的设计（归纳、统计、分类）事务处理流程设计、组织机构职责设计、规范设计等，最终形成包括主线业务工作规范、部门（机构）工作规范、岗位工作规范、系统工作规范的管理工作规范体系。

在上述的流域水资源管理太极界壳模式中，各级都有明确的职责和权力范围。整个管理系统的运行由上下级之间的关系以及各级的权力地位所决定，通过制定相关的法律法规和管理政策，运用规范化的管理，实现水资源管理的目标和任务。