沂沭泗流域流水利工程管理体制的构建

第四节　沂沭泗流域流水利工程管理体制的构建

随着我国新的经济体制的建立和发展，沂沭泗流域水资源管理体制已不能适应沂沭泗流域经济发展的需要，使得沂沭泗流域在水资源保护、开发和利用中出现的竞相开发、水资源浪费、水污染严重等一系列问题难以解决，水资源的优化配置难以实现，严重影响了流域经济、社会、环境的协调发展。因此，必须对现行的沂沭泗流域水资源管理体制进行改革。流域水资源太极模式管理体制是水资源管理的必然发展方向，其雏形在我国部分地区已取得了成功的经验，也是先进发达国家所证明了的。近几年我国黄河流域的水量全流域统一管理取得明显的社会效果，为其它流域机构的管理工作提供了很好的借鉴。在全国由工程水利向资源水利、传统水利向现代可持续发展水利转变的新形势和新任务下，流域管理机构的管理工作尽管面临很多困难，同时也面临着前所未有的自身发展的大好机遇，如何把握好这良好的时机，使沂沭泗流域水资源管理走上新台阶是摆在沂沭泗管理局面前的一个迫切任务。

1、沂沭泗流域水利工程管理的战略性功能和管理事务功能

沂沭泗流域水资源管理体制不是孤立的、封闭的，要受到诸多因素的制约。从世界范围看，一个国家采取什么样的流域水资源管理体制，不仅取决于流域本身的自然状况和经济社会状况，还取决于本国政治、经济体制和国家经济发展的总体战略要求。因此，在构建沂沭泗流域水资源管理体制时，既要考虑沂沭泗流域水资源管理的客观需要和借鉴国外流域管理的成功经验，同时还要充分考虑我国的国体和行政管理体制改革的要求及进程。在此基础上，依据流域水资源管理体制理论，本文提出了沂沭泗流域水资源管理的战略性功能和管理事务功能，并构建了太极模式的管理体制。

（1）沂沭泗流域水资源管理的战略性功能

沂沭泗流域水资源管理的战略性功能指的是管理系统目标的描述，也就是总体规定，是为管理系统所设定的未来要实现或者希望实现的状况。管理系统的目标是管理系统内部活动的动力。沂沭泗流域水资源管理系统应把追求沂沭泗流域水资源的可持续利用作为自己的终极目标,亦即遵循河道和水资源的客观规律，兴水之利、除水之害，人与水和谐相处，保护和改善水环境，为百姓安居乐业、社会稳定、经济发展创造一个良好的生存发展空间和条件，并加强监督，规范水事行为，保障河道的正常功能，满足社会各方面的多种用途，实现水资源的良性循环和永续利用。

（2）沂沭泗流域水资源管理的管理事务功能

管理事务功能是对管理系统所处理的管理事务的具体规定，是围绕着战略性功能而展开的一系列事务。这些事务决定着管理中的机构设置与分工，决定着管理的运行，也决定着管理的机制。流域水资源管理事务主要包括水资源的保护、水资源的开发和水资源的有效利用。结合沂沭泗流域水资源的特点，水资源的保护主要涉及防洪、防涝、防旱、防土地盐碱化等，以及水污染、河湖萎缩、水质变化、海水入侵等管理事务，其重中之重是水污染、水质变化。由于沂沭泗流域的水资源短缺是属于保护型短缺，水资源的开发应以保护型开发为主，也就是说，开发要以节水工程、治污工程为主。以保护为

表12-7　东线应急工程（黄河以南段）现状排污量情况统计表

续表

前提的利用水资源，按准市场规律协调水资源的有效利用，是沂沭泗流域水资源管理的重要管理事务之一。

2、沂沭泗流域水利工程管理的创新体制

沂沭泗流域属跨省流域，其管理体制的构建应走统一之路。依据流域水资源管理理论，新型的沂沭泗流域水资源管理体制应是太极界壳模式，其组织结构应是独立型结构。

（1）沂沭泗流域水资源管理的组织结构

沂沭泗流域水资源管理的组织结构分为流域统筹级、流域运行级和公司级。

◆流域统筹级——沂沭泗流域水资源管理委员会：由淮委会代表、流域内各行政有关部门代表、流域运行级代表及水用户代表组成。是沂沭泗流域水资源管理的议事、协调、决策机构，对制定沂沭泗流域水资源管理的法律法规、政策、流域综合规划和水资源保护、开发、利用等方面的专业规划，对沂沭泗流域水资源分配等具有法律赋予的决策权；对沂沭泗流域综合规划和水资源保护、开发、利用等方面的专业规划中涉及跨行业、跨流域的内容具有协调权。

◆流域运行级——沂沭泗流域水务局：作为沂沭泗流域水资源管理委员会的执行机构，水务局行使法律法规和沂沭泗流域水资源管理委员会授予的职权，并对该委员会负责。沂沭泗流域水务局主要职责为：编制沂沭泗流域水资源保护、开发和利用规划，水资源中长期供需计划，沂沭泗流域供水量分配方案，并负责规划、计划和水量分配方案的实施和监督；编制年度沂沭泗流域可供水量分配和干流水量调度预案，并组织实施和监督；组织沂沭泗流域内取水许可制度（或水权制度）和排污许可制度的实施和总量控制；负责沂沭泗流域内有偿用水制度（水价）的制定和实施监督。组织开展沂沭泗流域内水文水资源、水质和水环境监测及水资源评价工作。还负责制定沂沭泗流域防洪防涝、防旱灾的方案，指导方案的实施和监督，编制沂沭泗流域内国家水资源保护、开发投资的年度建议计划，并负责组织实施；管理沂沭泗流域内节水、水资源保护、开发工程建设。

在沂沭泗流域内可根据干支流的大小、河段、区域和水利枢纽对全流域水资源保护、开发、利用的影响大小，设立下属的水务管理分支机构，赋予一定的水行政管理职能，按照法律法规和上级授权，行使管理职责。

◆公司级——沂沭泗流域水资源保护、开发部（或称保护开发公司）和沂沭泗流域水资源利用经营部（或称给供水经营公司）：是两个相互独立的水资源保护、开发和给供水机构，具有现代企业性质，受沂沭泗流域水务局的指导、监督、控制、协调，依据沂沭泗流域水资源的总体规划进行自主的企业化运作。两公司按有偿给水、经济结算方式进行合作。保护开发公司负责水资源保护、开发工程的建设和工程项目发招标管理，工程建设的指导、监督、控制、协调。给供水经营公司按准市场规律，依据有偿用水、补偿用水的原则，负责水用户供水管理。

沂沭泗流域内各行政有关水管部门转变为各地方的水务公司，其职能转变为承接水资源保护、开发工程项目的建设、维护保养，有偿使用的水资源在本地区的优化配置，本地区水质保护、洪涝旱灾害防治等，受沂沭泗流域水务局和地方政府的指导、监督、控制、协调。

（2）沂沭泗流域水资源管理的运行

管理运行涉及到管理流程和管理规范两个问题，其实质是管理的规范化问题。规范化管理理论已为此提供了一整套理论与操作方法，包括研究制定和推行管理工作规范的目标成果、指导原则、技术路线、组织方案、工作程序以及具体方法等一套完整的体系。通过规范化，为人们提供了相对稳定、可以预测、可以期待的工作与生活环境，从而为系统成员之间、部门与部门之间、系统与外部间的协作提供了基础。岗位责任制，它不只是来明确各岗位的职责、权、利，更重要的是对岗位主要业务工作的内容、方式方法、质量标准和工作绩效考核办法做出具体明确的规定。

管理的规范化是解决管理中协调问题的根本出路。规范的建立需要科学的设计方法与程序，包括管理事务的设计（归纳、统计、分类）事务处理流程设计、组织机构职责设计、规范设计等，最终形成包括主线业务工作规范、部门（机构）工作规范、岗位工作规范、系统工作规范的管理工作规范体系。

在上述的沂沭泗流域水资源管理太极界壳模式中，各级都有明确的职责和权力范围。整个管理系统的运行由上下级之间的关系以及各级的权力地位所决定，通过制定相关的法律法规和管理政策，运用规范化的管理，实现水资源管理的目标和任务。

沂沭泗流域水资源管理委员会作为沂沭泗流域水资源管理的高层议事协商机构，主要协调解决沂沭泗流域水资源保护、开发和利用中的重大问题。沂沭泗流域水资源管理委员会可实行例会制度，每年或两年召开一次例会，或因需要召开临时性工作会议。例会就有关商议事项所达成的意见要形成会议纪要，并提交淮委会决策或由沂沭泗流域水务局执行。

沂沭泗流域水务局作为沂沭泗流域水资源管理委员会的执行机构，是国家水行政管理部门的重要组成部分，代表国家行使沂沭泗流域水资源统一管理职能，具有管理决策和依照国家法律法规、政策和授权组织实施的双重职能，通过制定沂沭泗流域水资源管理的政策法规，编制流域综合规划，审查支流规划和水资源保护、开发、利用专项规划，指导、监督控制性骨干工程及跨省重要水利工程的建设和管理，监督水资源管理政策和法规的贯彻实施，实现沂沭泗流域水资源的统一调度和管理。

沂沭泗流域水资源保护开发公司和沂沭泗流域给供水经营公司，在沂沭泗流域水务局的指导、监督、控制、协调下，依据沂沭泗流域水资源的总体规划，根据各自的职责权限进行自主的企业化运作，以市场为纽带，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利公平性之间的最佳协调，实现水资源的永续利用。

沂沭泗流域内各地方的水务公司，在沂沭泗流域水务局和地方政府的指导、监督、控制、协调下，通过市场承接水资源保护、开发工程项目的建设、维护保养，并对有偿使用的水资源实现在本地区的优化配置，参与本地区水质保护、洪涝旱灾害防治等。