我国现行有关拆迁安置补偿的相关法律规范的缺陷

二、倾斜的天平:我国现行有关拆迁安置补偿的相关法律规范的缺陷

房屋拆迁当事人双方，原本应当是平等的民事主体。但是，由于拆迁人事先取得了规划和拆迁许可，已经打破平衡，在事实上处于强势地位。这时，被拆迁人已经没有决定拆迁与不拆迁的权利，只能就拆迁人提出的补偿安置条件作出同意或不同意的意思表示，因而处于明显的弱势地位。而拆迁裁决制度的设置，又成为强迫当事人缔约的程序性压力，因而进一步限制、弱化了被拆迁人讨价还价的权利。《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。接着第17条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。立法在这里没有忘了补充规定，拆迁人如果已经对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，即使当事人对裁决不服向人民法院提起诉讼的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

这一制度设计的顺序是:政府制定城市规划——开发商取得规划许可证、土地使用权证和相关许可证书⁽⁸⁾——拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证——拆迁人开始实施房屋拆迁——拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议——房屋拆迁管理部门经当事人申请裁决拆迁人与被拆迁人之间的补偿安置纠纷(达不成协议的)——被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的强制拆除。

从这一顺序可以看出，被拆迁人除了可以在补偿问题上作一些争取(而不是讨价还价)外，几乎处于任人摆布的地位!

被拆迁人的命运其实在行政规划和行政许可过程中已经被决定了，作为基本法律的《城市规划法》并没有规定规划和许可行为应告知利害关系人和听取利害关系人的意见方面的条款，而且根据《城市规划法》的规定，规划的制定需要严格审批，而局部变更不需要审批，只需备案。⁽⁹⁾这是导致城市规划得不到有效执行的主要原因，有些地方因此也产生了令人啼笑皆非的“笔误案”。⁽¹⁰⁾

根据现行的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，对被拆迁户的话语权并没有充分重视。该条例第8条规定，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。私有财产的所有者——房主(现在已被界定为被拆迁户)对自己的房屋被拆迁没有发言权，甚至没有知情权!被拆迁人在已经决定拆迁后才能得到告知，而且要求其理解和配合，否则会被管理部门做工作。这里，房屋拆迁管理部门不是以公正的第三方出现，而是站在拆迁人一方来做被拆迁人的工作。

拆迁问题究其根本是拆迁人与被拆迁人两个平等民事主体之间的民事法律关系，房屋拆迁行政管理部门理应以拆迁监管者的身份出现，保持其中立性和公正性。但由于经营城市、土地批租，特别是以开发带危改口号的提出，使得三方的关系变得错综复杂。政府为了旧城改造或危改，打造城市新形象，这不失为公共利益，另一方面通过将土地批租给开发商获得土地出让金，一举两得。公共利益和商业利益在这里是结合在一起的。开发商既然向政府交纳了出让金，政府也已经向其颁发了开发建设的各种许可证，其利益当然是合法的，也应得到保护。问题是政府又将出让土地上住户的搬迁难题甩给了开发商，让开发商自行与拆迁户去达成拆迁安置协议，政府给开发商的是一张拆迁许可证。行政行为与民事行为又交织在一起了。既然开发商有拆迁许可证，就意味着开发商有了拆住户住房的权力，开发商与住户讨论的不是愿不愿意搬迁的问题，而是要多少补偿金的问题。

在这样信息不对称、地位不平等的情况下，被拆迁人能做的只是在补偿安置上力争多获取一些“利益”。但在这里法律并没有赋予被拆迁人充分的权利，甚至连民事基本法的自愿原则也难以保证。⁽¹¹⁾为防止被拆迁户“漫天要价”，法律上设置了两种制度，一是补偿标准由房地产市场评估机构评估价格确定。⁽¹²⁾评估机构一般是由开发商聘请的，评估价格明显低于市场价格，而且无视房价的高速飞涨，若干年不动，被拆迁户对市场中介机构的诚信普遍表示质疑。据调查，在成都市拆迁裁决案件中评估争议所占比例高达60%。⁽¹³⁾二是在程序上设置了行政裁决制度，将司法程序行政化。按照现行的制度设计，行政裁决是提起诉讼的前置条件。不经过行政裁决，人民法院不直接受理拆迁安置补偿纠纷，在某种程度上剥夺了相对人的起诉权。⁽¹⁴⁾拆迁补偿安置纠纷作为一种民事纠纷，原本可以通过民事诉讼一次解决到位，现在就必须先经过行政裁决，而后再对行政裁决提起行政诉讼。这不但增加了行政和司法成本以及当事人的诉讼负担，而且还由于我国行政诉讼不附带民事诉讼的诉讼模式设置而解决不了实际的拆迁补偿安置民事纠纷。实际上，现行拆迁裁决的程序安排，在一定程度上成为敦促双方达成协议的时间表，有帮助开发商强迫被拆迁人就范之嫌。拆迁行政裁决弱化了被拆迁人维护自身合法权益的法律地位，同时产生了对司法程序的屏蔽作用。

《城市房屋拆迁管理条例》第17条还规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。房屋拆迁管理部门在这里一改行政裁决机关的角色，未经裁决申请人的申请，可以以职权主动实施强制拆除行为，又处于了当事人的地位，混淆了行政裁决作为一种行政司法行为与依职权的行政行为的区别。

当然，《物权法》颁布以后，《城市房屋拆迁管理条例》的修改也已启动，似乎上述问题通过修改《城市房屋拆迁管理条例》就可以解决。笔者认为不然。从上述分析可以看出，拆迁的命运早在规划阶段就已经决定了，到拆迁时只是一个补偿问题了。在危房改造、经营城市、打造现代化城市新形象的旗帜下，政府难以从市场主体的身份中自拔。以开发带危改，危房改造和商业开发实际上是一体的，政府想达到危房改造或建设新城市的目的，开发商当然要从中牟利，双方是利益共同体，实际上更多的是一种行政合同关系，在这里即使赋予人民法院对是否属于公共利益有裁判的权力，任何一位法官也难以正确界定，公共利益和商业利益是如此紧密地结合在了一起。有民法学者因而提出，现在城市的拆迁过程中有泛化公共利益的倾向，现在亟待相关立法进行判定。⁽¹⁵⁾首先必须区分政府职责与开发商权益，政府负责弱势群体权益保障，而不应当是执行拆迁，不应当强势参与到危改中。政府拆迁的目的，如果是为了公共利益，那么可以征收和强制拆迁，如果仅仅是为了商业利益，政府则并没有这样的权力。笔者认为，且不说什么是公共利益难以界定，事实上大多数开发项目既有商业目的，也是公共利益的需要。除非是公共工程，如公用设施建设，即使是公园、广场、政府办公大楼的兴建，也很难说是完全是公共利益。《城市房屋拆迁管理条例》的修改充其量只是使补偿更为公平、公正罢了，但它解决不了房屋被拆迁的命运。而且从《立法法》规定的立法权限来说，由行政法规规定对公民财产权的征收是否有超越立法权之嫌。因此，对公民财产权，特别是对私有房屋所有权的保护，不是修改拆迁条例所能解决的，而应当全方位地启动行政行为程序法律制度，体现涉及公民财产权利的行政行为的民主性和公正性，以民主、公正的程序规则摆正已经倾斜的天平，充分发挥行政程序制度在保护公民财产权中的作用。