加快资源综合利用立法保障社会经济可持续发展

加快资源综合利用立法保障社会经济可持续发展

在当代，人口、资源、环境是人类社会经济发展共同面临的三大制约因素，资源及其合理利用是其核心。我国资源总量属富国，但人均资源占有却不足世界人均资源占有水平的一半，是资源贫国，多数资源并不富裕，部分资源十分紧缺。我国有限的资源在相当长的历史时期内将承载超负荷的人口与环境负担。现实情况是生产过程中资源使用不尽合理，浪费十分惊人；管理和工艺技术水平不高使许多生产要素的投入被浪费；大量有用废弃物资源的回收利用率极低，急需开发和再生利用。可以说，我国资源综合利用的要求比其他国家更为迫切。

资源综合利用指：人们根据资源的成分、特性和赋存形式科学合理地综合开发、深度加工、循环使用和回收再生利用资源，以充分发挥资源的功能，使其转化为社会所需物料的生产经营活动。包括：对矿产资源开采过程中的共生伴生矿进行综合开发利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压进行循环加工利用；对产品使用过程中产生的废旧物质进行回收再生利用。

人们在综合开发、综合利用与再生利用物质资源的过程中产生的社会经济关系相当宽泛和复杂，需要全面系统的法规群以综合规范和调整，法规群中的基本法便是带有归总性，规范了资源综合利用的主要方面的《资源综合利用法》，而人们在资源综合利用过程中的关系及其调整则由其中的各单项法律法规专门规定。

为实现我国“九五”规划和2010年远景目标，建立资源节约型的国民经济体系，基本国情决定了应当把资源综合利用作为战略方针之一并置于社会经济发展的重要位置，为此，必须尽快改变资源综合利用法制建设严重滞后的状况，目前我国资源综合利用法规制定很不完备，尚无一部法律或国务院正式颁布的条例，所涉及的广泛社会经济关系缺少权威性的法律规范和强有力的法律调整，不能有效地运用具有强制力的法律手段推动国家资源综合利用事业健康发展。当务之急是加快立法步伐，尽快制定《资源综合利用法》。

一、实现经济增长方式根本转变需要加快立法

我国资源相对短缺，人均占有水平低。1992年统计资料表明人均占有耕地0.08公顷，森林0.11公顷.草原0.26公顷，水2600立方米，而世界人均占有量分别为0.24公顷、0.69公顷、0.61公顷和11000立方米。我国矿产资源人均占有量仅为世界人均占有量的1/2。由于历史原因，我国科学技术相对落后，生产经营管理水平低，对资源的不合理开发利用造成资源浪费破坏情况严重，资源与发展之间的供需矛盾突出。党的十四届四中全会提出，我国经济增长方式要由粗放型向集约型转变，要建立资源节约型的国民经济体系。新的经济增长方式要求节约和合理利用资源，降低消耗，提高效率，增加经济效益，有利于保护生态环境，为国家长期可持续发展创造条件。开展资源综合开发利用，对可持续发展具有更加特殊的意义。

综合开发利用资源是节约和合理利用资源的基本途径，开拓与扩展了资源来源，增殖了资源功能价值；从企业内涵扩大再生产，增加社会生产品，提高了资源利用的经济效益；防止和减少了资源的废弃物化和实现废弃物的资源化，防治环境污染和生态破坏，提高了环境生态价值；节约和保护了资源，防止资源退化、枯竭，缓解资源与发展之间的供需矛盾，保障资源的永续利用，提高了资源利用的社会价值。因此，资源综合利用对于保障国民经济持续稳定协调发展意义重大，影响深远，前景广阔。

二、工作制度、政策及运行方式需要法律规范

为了合理利用资源，充分发挥资源的多种物质和能量功能，提高资源利用的综合效益，改革开放以来，国家采取了一系列经济技术政策和措施加强资源综合利用并已取得重大成绩。但仍尚存诸多困难和问题，资源综合利用率偏低，如一些主要矿产的平均开采损失率高达40%～50%，废纸年回收率仅29.3%……，其原因除资源意识差、经济技术落后、资金投入不足和生产经营管理不善等因素外，资源综合利用法制不健全，宏观调控不力，缺乏强有力的法律保障条件是最为重要的制约因素。

国务院有关职能主管部门曾对废弃物资源的综合利用发布过政策性规章文件，如国发（1985）117号文件《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》等，对开展“三废”综合利用，实现废弃物资源化，防治污染曾发挥重要推动作用，由于社会主义市场经济的建立及国家对财政、税收、金融、价格、物资管理的重大改革使一些原本不很落实又不尽合理的经济优惠政策更难以执行，因而这些规定已不能完全适应当前经济发展形势的需要。废弃物综合利用的发展也出现一些新情况、新问题和新事项，原来规定并不完备，许多方面无章可循。尤其原有文件都是政策*导性软性规定，缺乏强制性规制及调控保障措施和责任制裁条款，对企业和有关职能主管部门缺乏法律约束力，因而从各自的利益出发可以执行，也可以不执行。由于管理体制的条块分割，缺乏法制性调控手段，已执行者没有经济优惠，不执行者也不承担相应的法律责任。国务院近年发布的有关再生资源管理的两个政策性文件也有类似不足。

实际情况表明，为保障社会经济可持续发展，迫切需要制定《资源综合利用法》以保障工作体系、管理制度与政策、运行方式法律化。

三、经济建设需要填补立法空白

目前，我国受以行业归口管理体制所限，各主管部门提出立、执法的单项自然资源法只规范了本领域的保护和利用，不可能全面规范和约束资源的跨领域跨行业综合开发利用。目前，资源综合利用立法仍是法制建设的空白。现实经济活动也常出现互相扯皮、推责任、立足本部门而阻碍资源综合利用的行为，有的相当严重。因此，制定《资源综合利用法》，作出综合性规范约束是经济建设实际的需要。制定《资源综合利用法》的必要性和重大意义在于：

（一）以立法确定国家的资源综合利用经济技术政策

把国家现行的比较成熟、行之有效以及通过论证评价需要新增施行的资源综合利用经济技术政策及其保障条件制定为国家法律，建立具有最高权威性、符合国情的资源综合利用经济技术政策体系。依靠国家的法制强制力保证其统一稳定有效贯彻执行。

（二）以立法制定并实施一整套资源综合利用的对策措施（宣传教育、行政组织、经济调节、科技推进、法律规制等）

各种对策措施皆对法律机制的规制调整提出了立法需求，提供了需要由法律解决的诸种法律问题的丰富实践内容，要求立法为各项对策措施创制法律依据和保障手段。只有采取法律规制措施，加强法律建设，才能保证各种对策措施的切实有效实施，保障资源的综合利用。

（三）运用法律调整资源综合利用中纵横交错的社会经济关系

只有运用法律机制调整理顺这些关系，才能确立正常的资源综合利用法律秩序，保障资源综合利用活动在法制轨道上健康进行。特别是在社会主义市场经济条件下，一些地区、行业和企业极易从各自利益出发，急功近利，各行其是地滥用、浪费、破坏自然资源，更需要有法律强有力地调整约束各种资源综合利用关系。

（四）以立法确定资源综合利用的管理体制和监督管理制度

要明确规定国家建立资源综合利用管理体制原则及其工作体系，明确资源综合利用行政主管部门及其他各有关职能部门对资源综合利用监督管理的职责、权限及其相互关系，以及其分工负责的监督管理事项和工作制度，建立科学合理的资源综合利用监督管理工作体系；要规定应建立的各有关资源综合利用监督管理制度，以强化资源综合利用管理。

（五）以立法严格规定各主体在资源综合利用活动中的行为规范和责任规范

明确各有关主体在资源综合利用活动中可以作、不可以作、必须作和禁止、限制的行为规则，以及违反者应承担相应的法律责任和应受到的相应法律制裁，以保证资源综合利用法的有效执行，维护资源综合利用法制秩序。

实践表明，制定资源综合利用法是目前经济管理部门、企业界及实际工作者和专家们的一致呼声和强烈要求，从我国资源相对短缺，浪费破坏严重，资源与发展之间的供需矛盾突出，生态环境恶化的国情以及开展资源综合利用迫切需要法律机制保障出发，当前进行立法完全必要且非常紧迫。国家在逐步建立社会主义市场经济体制的同时，正在大力加强社会主义民主和社会主义法制建设，依法治国，依法办一切事业。当前经济法律建设发展的形势要求尽快完成立法任务，促使调整资源综合利用关系（资源经济关系）的资源综合利用法早日出台，为加强资源综合利用法制建设和强化资源综合利用管理，改变粗放型经营方式，节约有限资源，提高经济效益，推进可持续发展战略，提供规则可循和有法可依的法制环境。

［本文载于《重庆大学学报》（社会科学版）1997年第1期，合作者张孝烈］