环境立法对实施可持续发展战略的法律保障

第二节　环境立法对实施可持续发展战略的法律保障

可持续发展是一种新的道德观念和生活方式,要想让它成为每个人的自觉意识,需要借助于环境立法。环境立法在可持续发展中的作用举足轻重,这一点已成为全世界的共识。环境立法较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点,通过法律的规范、指引、评价等作用,可以加速人们摒弃传统观念、塑造新道德的过程。环境立法对可持续发展的作用体现为:

一、环境立法是实施可持续发展战略的有力支撑点

实现可持续发展有两个支撑点,其一是科学技术,其二是包括环境法在内的法律和道德。

科学技术促进可持续发展是《21世纪议程》“实施手段”中的一章,科学技术在资源的开发与利用、环境的治理与保护、工业污染的清除与整治、无公害农业的开发与实施方面,以及科学认识、科学管理与决策上,都是可持续发展的保证。

但科学技术的发展,对人类社会的发展来说是一把双刃剑,就像一元二次方程式的两个根,总是一正一负:既是人类社会可持续发展的根本动力,又可能是人类社会可持续发展的破坏力,即一方面科学技术使人类从自然界获得了丰富的财富,为人类建立了日益发达的物质文明和精神文明,另一方面又使自然资源被过度消耗,带来了污染和生态平衡的破坏,使人类的生存环境受到了前所未有的威胁。

因此,要使科学技术造福于人类的愿望得以实现,我们必须加强法律与道德的调控作用,使科技工作者形成正确的责任感和义务感,促使他们关心自己科技行为的生态后果,选择对人类环境有益的科技行为,防止滥用科技行为,以便人类把对科技的使用调控到可持续发展的范围之内。生命法学在20世纪末的迅速崛起就表明人类在利用科学技术不断认识与揭示自身奥秘的同时,也愈来愈注意运用法律的力量对生命科学领域的重大活动做理性的引导与调试,以期在更高层次上达成科技与法律的实质对话。

可持续发展的另一个支撑点是包括环境法在内的法律和道德。其中法律是外在的,带有强制性;道德是内在的,靠信念支撑。前者为硬尺子,约束、规范人们的行为,将人们的行为强制性地限制在社会所能允许的最低限度内;后者为软尺子,通过对人心的教化而滋生的价值取向,对人的行为产生约束力或驱动力。因为人们的行为不仅要受到法律法规的制约,同时也要受到道德规范的评价。法与德是治理社会的不同方法,但它们是相通的。实现可持续发展要充分发挥道德与法律各自的优势,把“德治”与“法治”结合起来。

可持续发展是一种新的道德观念和生活方式,实现可持续发展是告别旧的生产方式和生活方式的一场革命。要想使可持续发展成为每个公民的自觉意识,让社会成员“觉今是而昨非”,需要借助于法律。尽管道德观念决定着人们的价值取向、价值目标、生活方式与行为方式,道德水平的提高,会加强人们的守法意识,会使法律的实施有广泛的社会力量的支持,会使法律的作用更强大、更有效。但法律较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点,通过法律的引导、规范等作用可以加速人们摒弃传统观念、塑造新道德的过程。因此,在环境立法中,可持续发展观念应成为明确的指导思想,应成为环境立法的基本原则。在可持续发展有法可依问题解决之后,还必须做到有法必依,执法必严,违法必究。

二、环境立法为可持续发展提供法律保障

1.环境立法为人与自然和谐发展提供法律保障

可持续发展追求的是一种人与自然的和谐发展。长期以来,人们关注的只是人与人之间的关系,而忽视了人与自然这一基础性的关系。可持续发展要求我们把古人的“己欲立而立人,己欲达而达人”,“己所不欲,勿施于人”的人际关系原则再推及与人无害的自然界的所有生命现象上,认识到人与自然的关系是互利共生、和谐共存的有机统一。人的发展有赖于自然的发展,自然的发展有赖于人的发展,人要在维护生态平衡的基础上合理开发自然,把人的生产方式、消费方式限制在生态系统所能承受的范围内。

在生产与消费方面,可持续发展主张人类健康且富有生产成果的生活权利应当以与自然相和谐的方式来实现,而不能以耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来实现。环境立法可以通过法律形式规范人对自然的行为,保证合理利用自然环境和开发自然资源,保护和改善生活环境和生态环境,防治污染、环境破坏和其他生态灾难,以建设一个能永续提供自然资源、适于人类生存发展、丰富洁净而又优美多姿的自然环境,使得当代和今后世世代代免遭环境资源问题所引起的种种危害,统一实现经济效益、社会效益和环境效益,保障经济、社会的持续发展和繁荣。^[5]

2.环境立法为人类代际平等发展提供法律保障

可持续发展以强调人类的发展权利、环境权利和保护环境义务的统一,强调对后代发展的足够公平,强调当代人和后代人发展机会的平等。因为人类历史是一个连续的过程,后代人拥有与当代人相同的生存权利和发展权利,确立代际公平原则,是当代人的义务与责任。环境立法可以通过法律形式保证当代人在创造与追求今世发展与消费的时候,承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会平等,不能因当代人一味地、片面地、自私地追求今世的发展与消费,而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机会。

现在,国际上某些国家的立法,已经将环境权的主体很自然地从当代的公民,扩大到公民的后代。例如,美国在1969年通过、后经修正的《美国国家环境政策法》第三条,对环境权定义为:“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”同时,在该法第二条第一款中,将环境权的主体扩大到后代:“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责。”美国在另一部法律《美国原生态环境保护区法》中,更明确规定了:“确保现在的美国人及其子孙后代能享受原生态自然资源的恩泽是美国的一项国策,为此,特建立国家原生态环境保护体系。”日本也有类似的立法,1972年制定并于1973年修订的《日本自然环境保护法》第一条规定:“……对自然环境的适当保全规定综合措施,以此,保护当代国民及其子孙后代的健康和为他们提供文明的生活。”第二条(基本设想)规定:“自然环境是人类健康和文明生活所必不可少的,为了使当今人类享受自然环境的恩惠和为了子孙后代能继承自然环境,应对自然环境加以适当的保全。”可见,美国和日本将当代公民及其子孙后代的环境权作为一项国策,以法律的形式加以确认和保护,说明了环境权主体从当代公民扩大延伸到子孙后代,是符合人类社会可持续发展需要的必然趋势。

3.环境立法为人类代内平等发展提供法律保障

在当代,可持续发展是一种在竞争中的发展,可持续发展的全面目标无疑是具有全社会性和全人类性的,但处于当今世界,各类经济主体的运作都必须与市场机制和开展竞争相联系。要在国家、地区和全球范围内建立起能够开展公平竞争的经济秩序和社会秩序,只有在相应范围内加强法治才能有效予以维护。^[6]只有在相应范围内通过法律的调整与保障才能使竞争变得有序,使得全球范围内的人们在可持续发展的框架内平等享有资源,平等消费资源。

在全球危机的责任上,发达国家与发展中国家有争议。发达国家指责发展中国家以粗放式的、消耗资源型的发展造成了全球危机,发展中国家则认为全球环境恶化的主要原因是发达国家能源密集型的生产方式和消费方式。应当看到,发达国家在工业化进程中,预先享用了地球,也最先造成了环境的破坏,并且这种破坏今天依然延续着,因此他们理应对“全球赤字”负更大的责任。发展中国家也应结束杀鸡取卵、竭泽而渔的行为,避免走“先污染后治理”的老路。面对目前发达国家为维护优势地位不肯改弦易辙,发展中国家也不甘落后又要走西方工业化的老路的局势,许多社会发展学家建议人们应深思70年代美国生态学家加勒特·哈丁的《公地的悲剧》:每一个放牧人均在利益机制驱动下,增加羊的数量,以增加数量来求得收益。然而由于草地是有限的,随着羊只的增加超过了牧场的承载能力,草地就会退化,环境难以维持,最终导致公有资源的不可避免的毁坏,以致大家都无法放牧了。^[7]笔者认为除此之外更为有效的解决途径是:国际环境立法的法律法规应对全球危机的责任、补偿措施作出明确的规定,并以法律的强制手段协调关系,主持正义,维系国际秩序,维护当代人的平等发展权益。

4.环境立法为可持续发展的资源保护提供法律保障

传统的经济增长观是一种无节制的单一增长模式,它只是通过成本、利润、产值等要素来分析人类生产活动的得失,关心的只是经济增长的速度,却没有包括自然资源的损耗价值和生态环境恶化造成的经济损失,所以它不能反映经济增长导致的生态破坏、环境恶化和资源代价。看到的只是财政赤字对社会发展的影响,而看不到“资源赤字”、“环境赤字”对人类发展的危害。目前我国的经济增长是通过消耗大量资源实现的,在经济增长的背后,资源大量利用,生态遭到破坏,环境严重恶化。造成这一现象的原因之一是资源无价,即天然的自然资源和环境没有价值。因为传统价值观认为,没有投入劳动的物或者不能交易的物,本身没有价值。

因此,要保持经济、社会发展与环境保护相协调,必须建立新的环境资源法,以此促使人们确立新的环境资源价值观。《中国21世纪议程》明确指出,要改革不合理的价格体系,建立资源有偿使用制度,逐步改变原材料价格偏低、资源无偿使用的状况,并依靠价值规律和供求关系来调整资源价格,彻底改变由于资源低价或无价造成的资源、能源浪费和环境污染与破坏,并逐步建立节约型的经济模式。

有资料显示,我国资源损耗已经占到国内生产总值的20%左右,这意味着构成我国目前1/5的产出是资源的损耗或其价值的转移,而不是我们的净贡献,该价值量相当于我国每年的净储蓄量,这说明我国目前的真实储蓄几乎是零,而真实投资则为负数。资源利用中的低效率,严重损害了我国的生态环境。因为资源利用中的低效率,意味着它向环境中排放了过多的废弃物,导致生态环境被严重破坏。据统计,我国社会最终产品仅占原料总投入量的20%～ 30%,这也就是说,70%～80%的宝贵资源,直接作为污染废弃物进入了生态环境中。如按20世纪80年代的资源利用率和资源利用总量计算,我国每年通过废水、废气、废渣排放的纯硫33万吨、有色金属7.3万吨(其中包括毒性很大的汞、镉、铬、砷、铅1.3万吨)、铁80万吨、煤230万吨。正是这种对资源利用的低效率,导致了我国生态环境的严重破坏。到目前,在东部已几乎找不到一条较大的未被污染的河流,也找不到一个干净的湖泊,几乎没有一个大中城市能呼吸到符合世界标准的空气,世界上十个大气污染最严重的城市,中国就占了八席之多;所吃的大部分食品,已不是有没有污染的问题,而是污染的程度有多高的问题,以至于今天的人们谈水色变,谈空气色变,谈吃色变。^[8]

因此,建立新的环境资源法迫在眉睫,新的环境资源法是保证人类节约资源,实现可持续发展的生态环境的重要渠道。

5.环境立法为可持续发展的生态保护提供法律保障

人类自产生之日起,就不断向自然索取,并把废物抛弃于自然之中。当这种索取和抛弃行为超过一定程度时,人与其生存环境之间就会产生某种不和谐。自古以来,生态破坏问题就困扰着人类。

人类自蒙昧走向文明之后,人口渐多,民智日开,农牧分化。随着工具的进步,农业文明日渐发展,自然环境的压力大增。过度的垦殖放牧,终于打破了大自然脆弱的平衡,最早的生态破坏问题湮没了一个又一个早期文明。早在一百多年前,恩格斯就曾指出:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复……美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民,为了得到耕地,毁灭了森林,但是他们做梦也想不到,这些地方今天竟因此而成为不毛之地,因为他们使这些地方失去了森林,也就失去了水分的积聚中心和贮藏库。阿尔卑斯山的意大利人,当他们在山南坡把在山北坡得到精心保护的那同一种枞树林砍光用尽时,没有预料到,这样一来,他们就把本地区的高山畜牧业的根基毁掉了;他们更没有预料到,他们这样做,竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了,同时在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上……因此我们每走一步都要记住:我们统治自然界,决不像征服者统治异族人那样,决不是像站在自然界之外的人似的——相反地,我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然之中的;我们对自然界的全部统治力量,就在于我们比其他一切生物强,能够认识和正确运用自然规律。”^[9]回溯历史,古埃及文明、巴比伦文明等许多一度灿烂的古代文明,都被埋到了荒漠沙砾之下。古代文明的衰落,主要是由于养育人类的环境遭到了破坏。

现代工业文明不仅没有消除古代遗留的生态破坏问题,还由于它提供了破坏自然的更强大的技术能力,使生态破坏愈演愈烈,生态环境每况愈下。据有人估算,开垦热带雨林进行粮食生产,每公顷的机会成本高达数万美元,而其得到的收成则只有几百美元。造成环境严重污染的小造纸生产、皮革生产、电镀生产等,造成的环境损失是它们收入的数百倍甚至数千倍。我国曾对长白山的森林资源进行估价:长白山年产木材450立方米,折算经济价值为6.65亿人民币,但若保护下来其生态价值可折算95亿人民币,生态价值是木材价值的13.7倍。^[10]农业部曾公布过我国的“生态赤字”:我国每年因生态破坏造成的农业、森林、草场、水资源等方面的直接经济损失和环境污染导致的经济损失达860亿元。日本曾从储存水分、防止水土流失、保持生物多样性、提供氧气等多方面对全国的树木进行生态估价,估价的结果是全国树木一年的生态价值相当于国家全年的财政预算。^[11]

同时,由于人类还向自然环境排放了越来越多的人造物料,环境污染问题也凸显出来。在当代,生态破坏和环境污染问题相互交织,加之自然灾害频繁,使人类面临空前的生态困境。因此也不得不通过环境立法的强制性规范人类的行为。环境立法为可持续发展的生态环境提供了法律保障。