对美墨边界水设施开发的案例分析

5.3.1　对美墨边界水设施开发的案例分析^[8]

水基础设施的成本分摊问题有许多国际经验可以借鉴，这些国际经验有很多是国与国之间的成本分摊方案。国与国之间的成本分摊案例可以作为我们对一国国内流域范围内各地方政府之间成本分摊问题的研究参考，因为与同在一个国家的各行政辖区相比，国与国之间在社会制度和经济发展上的差异更大，而且缺少超国家一级的权威机构对跨国流域污染纠纷进行协调。如果国际合作协议能够达成，一国国内享有共同经济和社会发展环境的行政辖区之间的合作在中央政府的参与下应该是更有可能实现的。我们选择美墨两国边界水设施的开发方案进行研究，对地区之间成本分摊的基本原则探讨。

美国与墨西哥100公里长的国界线两边居住着1　200万人口，其中90％生活在14对姐妹城市当中。越界污染问题由于两国巨大的收入差距而显得极为复杂。两国在水供给能力和污染规制能力都非常不同。美国与墨西哥交界地区的地表水资源主要来自科罗拉多河，该河构成了美国与墨西哥的天然国界。地表水水权根据1944年流域水利用协议得以确立。1944年的协议分配给墨西哥每年1.5MAF^[9]的水量，但是没有确定墨西哥所获水量的水质。美国日益增加的取水设施提高了输给墨西哥的水的含盐量。1960年到1962年，总悬浮物水平从800ppm上升到1　500ppm。

美墨两国之间也没有就流域地下水水权加以明确界定，导致地下水过度消耗并引发水位下降，下降的水位影响了水量和水质，盐碱化问题严重。全美运河工程导致两国地下水冲突加剧。该运河将科罗拉多河3.5MAF的水量运往加利福尼亚地区的农民，由于运河修建在沙地，每年有0.2MAF的水渗入地下，美国政府计划采取措施阻止渗漏。这将减少圣路易斯含水层的补给，并威胁到墨西哥农民的用水。20世纪60年代严重的盐碱化问题影响到墨西哥的农业发展。1972年，美国与墨西哥协议限制交界敏感地区抽取地下水的活动。1973年，双方达成协议，对科罗拉多流域盐碱化带来的双边纠纷寻求解决方案。协议中规定：美国供给墨西哥的水质将以美国帝国大坝断面的水质为准，总悬浮物含量与后者断面总悬浮物含量的差值不超过115 ppm。尽管该协议暂时解决了美墨两国之间的盐碱化导致的水纠纷，但是由于上游的水用户没有因此承担盐分削减的费用，因而没有改变用水方式的激励，所以协议没有从根本上解决整个流域内盐碱化绝对增加的问题，只是加重了美国政府对已有污染进行治理的压力。

1944年的水协议建立了跨国水务委员会（IBWC），IBWC主要是管理跨国界的水务。美墨两国交界地带的最严重的健康问题是缺乏安全食用水和污水处理设备，没有处理的污水是一个重要的越界外部性问题。IBWC通过建设和管理两国商定的工程设施来解决水的净化问题。两国的相关协议被称为备忘录（Minutes）。委员会主要是一个技术机构，注重对水管理问题的科学评价和工程解决方案，在处理跨国界水务上有较大权力。IBWC作为双边谈判机构往往能找到双方合作方案，在地表水管理方面颇有成效。人口与制度变化迫使委员会面对日益复杂的越界污染问题。随着水质和地下水代替地表水成为越界水务管理重心，委员会采用工程技术手段解决环境与健康危机的做法受到了人们的质疑：流域环境的恶化并不完全是水利工程供给不足的问题，而是人口增长和工业化所带来的社会成本没有纳入到宏观管理的范围。

一般而言，越界污染的治理采取双边合作的方式可以有效降低成本。地方的地理条件能够找到最优的输水与污水处理的场地，还可以避免水处理设施的重复建造。IBWC所谈判的第一个美墨合作的污水处理厂在1951年建造，IBWC建议按照获益多少分摊成本。美国处于下游，对水有更高的支付意愿，意味着美国从中获益更多。按各国收益的多少分配成为三十年来相关水设施成本分摊的准则，直到1984年里根政府要求墨西哥平摊成本。

平等的成本分担原则为协议达成造成障碍。在20世纪80年代，IBWC的工程师建议建设一个污水处理系统，阻止未经过处理的水流向提华纳河与圣地亚哥。墨西哥碍于73　000万美元的成本放弃了该工程，单方面在其城市提华纳建设了一个小型的、较为低廉的系统，但是提华纳的发展很快超过了该设施的处理能力，墨西哥着手进行第二个污水处理厂的建设。这被工程师认为是次优的、不可靠的管理系统。1990年，IBWC同意继续就污水收集与处理的合作项目进行谈判。备忘录283号放弃了平等分摊成本的原则，认为墨西哥所需要承担的成本应以其计划修建的第二个污水处理厂的建造、运行与维护费用为限。这改善了以往不合作的局面。美国方面相信设施的规模和位置可以保证以较小的成本达到国内的水质标准。墨西哥也无需为此多承担成本，但是可以从更有效的大型系统中获得收益。

1997年297号备忘录就格兰德河一处污水处理工程进行成本分配。未处理的废水对两国的影响是较为均等的。该设施旨在阻止未处理的污水进入格兰德河，处理后的污水达到美国的水质标准，该标准高于墨西哥的标准。美国同意支付给墨西哥为达到美国更高回流标准所增加的运行和维护费用。美国方面认为合作的大型设施能够比在美国建立单边设施成本更低，墨西哥也为达到更高标准获得了成本补偿。

流域污染往往具有单向外部性的特征，其博弈往往导致受害者付费的结果。这不仅违背了污染者付费原则，而且在收入差距太大的情况下，难以实现下游对上游的单边支付。在美墨越界污染的案例中，从技术角度来看，位于科罗拉多河上游地区的美国完全可以不理会墨西哥方面削减污染的要求，因为1944年美国与墨西哥的水协议并没有特别谈及水质问题。只是说墨西哥能够根据协议“从各种来源”获得其水量份额，排水渠的水也可能包括其中。但是，美国相信自己如果坚持自身不合作立场的话，有可能在其他领域遭遇问题。首先，美国希望与墨西哥建立友好的双边关系，从而讨论非法移民、毒品走私和贸易问题。其次，如果美国宣称其作为上游国的主权，那么其他国家可能会要求美国在其他事务上接受主权原则。因此，美国具有合作的意愿。Maler指出^[10]，存在越界污染纠纷的这些国家拥有除污染之外的其他联系，一个国家或许会为改善相邻关系或者实现其他领域的双边利益而让步。虽然单独看越界污染问题时，下游地区可能处在被动地位，但是由于双方在地缘和经济社会发展关系上的相互依赖，下游可以通过将相关事务与越界污染问题捆绑谈判的“事务关联”方式提高自身的谈判地位。