现行广播电视行政管理体制基本特征及其利弊分析

一、现行广播电视行政管理体制基本特征及其利弊分析

现行广播电视行政管理体制始于新中国成立之初，完善于20世纪80年代，即从1983年贯彻落实中共中央37号文件精神以后，逐步形成“四级办、四级管”的基本格局。最近几年，一些地方在推进文化体制改革中对广播电视现行管理体制作了某些调整和改革，包括建立广电集团和实行管办分开，但全国广播电视整体管理体制格局没有根本改变。这种体制的基本特征如下：

1.三位一体，全面负责。广电总局和地方各级广电行政部门（除已实行管办分开的以外，下同），既是政府行政主管部门，又是宣传机关和广电事业经办主体，集管理、宣传、事业建设三种职能于一身，对三个方面的工作全面负责。

2.管办结合，既管又办。各级广电行政部门既是广播电台、电视台的设立主体，承担“办”的职能，又是广播电台、电视台的监管者，承担“管”的职能。对本级广播电台、电视台直接主办、主管，对下级广播电台、电视台实行行业管理。

3.四级办台，四级管理。现行广电行政管理体制与现行国家政权架构相对应，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级办广播、四级办电视和四级广电行政部门管理广电事业的体制。

4.条块结合，以块为主。地方各级广电行政部门，受当地党委政府和上级广电行政部门双重领导，以当地党委政府领导为主。具体规定为：广电宣传工作受当地党委领导和上级广电行政部门指导；广电事业建设受当地政府和上级广电行政部门双重领导，以当地政府领导为主。

这种体制是过去几十年来逐步形成的，并得到党和国家的确认。1983年中共中央发出《关于批转广播电视部党组枙关于广播电视工作的汇报提纲枛的通知》（中发［1983］37号），批准了实行四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖的方针，确立了四级办台、四级管理的新体制。1997年国务院令颁布施行的《广播电视管理条例》，授予广电行政部门设立和管理广播电台、电视台的职责和权限，确立了现行广电行政管理体制的法律地位。1998年国务院办公厅印发的《国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发［1998］92号），确认国家广电总局为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构，赋予指导宣传工作、规划事业发展、审批播出机构、监管视听节目、管理科技外事、领导中央三台等八项主要职责。上述文件和法规，从根本上确立和规定了现行广播电视行政管理体制的合法地位。

从多年来的实际运行情况看，这种体制具有相当的优势。其一，有利于把握舆论导向。尤其是重大宣传报道活动，可以形成四级联动、全国联播的格局，达到最为广泛的传播效果，形成强大的社会舆论。其二，有利于确保安全播出。尤其是在应对突发事件中，可以对各级广电技术运行系统实行统一调度指挥，防范各种敌对势力的攻击和破坏，确保广播电视节目的安全播出。其三，有利于扩大广播电视的覆盖。现行体制有利于调动地方各级党委政府和广电部门兴办广播电视的积极性，保障对广电的各种投入，不断扩大广播电视在基层尤其是广大农村地区的覆盖，使党和国家的声音能够传入千家万户。其四，有利于内部资源整合。广电行政部门作为本级广电的领导机构，可以对所辖单位的各种资源进行有效的整合、开发和利用，防止内部重复建设和无序竞争，不断增强自己的整体实力。这种情况表明，现行广播电视行政管理体制，仍然具有合理、适用、有利的一面。任何否定这种积极作用的观点都是不可取的，甚至是有害的。

但是，我们也必须看到，在市场经济体制逐步完善的条件下，在广播电视谋求快速、持续发展的过程中，现行广播电视行政管理体制确有不适应的一面。这种不适应性集中表现在：其一，三位一体，导致责任主体不清，管理与被管理关系错位，出了问题难以追究责任。其二，管办不分，既是“裁判员”，又是“运动员”，出台的政策措施往往保护本级利益，损害下级利益，使得行政管理缺乏公正性、权威性和有效性。其三，条块分割，利益主体过多，区域壁垒严重，阻碍网络等广电系统资源的整合，加剧了层级和地区之间的利益矛盾。其四，政事不分，事企混营，导致市场主体缺失，运营实体不能拥有充分参与市场竞争的自主权，产业功能发育不良。所有这些，严重阻碍和制约着广播电视事业特别是产业的发展。保留现行体制合理、适用的部分，革除现行体制不合理、不适应的部分，这既是加快广播电视事业和产业发展的内在要求，也是政府行政体制改革和文化体制改革的必然要求。