英美等西方国家放松媒介交叉所有制的实践

4.1　英美等西方国家放松媒介交叉所有制的实践

从近30年来(特别是1996年以来)西方传媒发展的现实来看，西方传媒的迅速崛起无不与国家放松管制有密切的关系。自20世纪80年代以来，以英美为首的西方发达国家逐步放松了政府对传媒产业的规制。从世界范围看，媒介业的合并潮是大势所趋，安诺卡瓦·林和萨文(Anowkwa，Lin＆Salwen，2003)指出这一变化源于全球化、技术和经济的融合、私有化以及放松管制的不断发展，其中后者又源于西方商业发展的模式，特别是对自由经济和放松管制的推崇。从全世界范围看，媒介业最重要的一次放松管制是1996年美国国会通过的联邦通信法(Communications Act 1996)。

美国最初从1944年就实施了对报纸和广播之间交叉所有制的管制，但在很长一段时间美国对媒介交叉所有制的管制都是基于每一家媒介单位个案来实行的，直到1970年由于广播电视的迅速发展，联邦通信委员会重新制定政策考虑一家媒介是否可以同时拥有电视台和报纸⁽¹⁹⁾。美国对媒介交叉所有制的规制始于1975年，1996年美国联邦通信法打破了对广电产业的经营限制和产业间的壁垒，掀起了广播电视业的大合并。1996年联邦电信法案还首次放开广播电视全国网对有线电视系统的交叉所有权，并废除了对电话公司进入有线电视市场的限制，成为有史以来放松媒介管制最重要的一次实验。1996年电信法将原来的单个企业或电视台覆盖全国电视观众的上限由原来的25%提高到35%(通过某些特殊的分配可以达到39%的份额)，原来的电视网第一次被同意同时开展有线电视业务，全国层次的广播电台拥有的限制被全部取消，等等，2003年联邦通信委员会曾经建议放松对媒介交叉所有的管制将35%的限额提高到45%⁽²⁰⁾，但在2004年上半年布什政府将上限修改定为39%，2002年美国联邦通信委员会将《广播/电视跨媒体所有权限制令》和《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》合二为一，并且在很大程度上取消原先设立的限制:4～8个电视台的市场内，1家报纸可以与1家电视台和该市场内一半限额的广播电台联合，或者1家报纸可以与该市场限额内的电台联合;9个或9个以上电视台的市场内，跨媒介所有权则没有限制。⁽²¹⁾FCC尽可能地放开了对媒体交叉所有权的限制，从而鼓励媒体所有者在多个领域间更自由地操作。美国传媒业掀起了一阵并购狂潮，而合并明显反映了所有者对媒体未来发展的信心。2007年联邦通信委员会再次考虑放松对跨媒介所有的限制，首次建议在美国20个最大的市场取消对跨媒介所有权的限制，报纸可以同时拥有电视台和电台，并且新的媒介所有制法案被提交到国会，但在奥巴马执政之前未获表决⁽²²⁾，在奥巴马执政期间，媒介交叉所有制的管制可望有新的转机并获进一步放松⁽²³⁾。

作为放松媒介管制的最大受益者，美国媒介业者积极支持媒介兼并，并表示没有证据能表明同一家公司同时拥有如报纸和电台会对市场竞争形成威胁，即使保守派也承认，被兼并共同拥有的电视台比其他媒介具有更强的信息采集能力，1996年联邦通信法的制定者之一拉瑞·普瑞勒(Larry Pressler)表示，实际上由于媒介管制的放松，有越来越多的媒介渠道来保护意见的多样化，相反，如果媒介管制没有放松，则市场上就没有那么多可以相互竞争的媒介，从这个意义上讲，要保护意见的多样性就要不断放松管制、提倡竞争⁽²⁴⁾。实际上，美国自1996年通过新的联邦通信法以后，美国的电视台和电台的数量在增长而不是下降，从1996年3月到2000年3月，美国的广播电台数量增加了7.1%⁽²⁵⁾，而在同一期间美国的电视台数量则增长了12.3%⁽²⁶⁾。

多年来美国的大众媒介和电信政策是鼓励竞争的，总的趋势是放松管制，特别是自1996年以来，美国对媒介交叉所有制的管制进一步放松，媒介业的市场集中度逐渐增强，如在全美283个广播市场上，平均每个市场的拥有者1996年3月为13.5个，而到了2001年这一数字下降到10.3个，而同一时期内广播电台的数量却上升了7.1%⁽²⁷⁾。图2显示无论是电信领域还是大众媒介领域，其集中度自1996年都呈现出了逐步增强的趋势，自由、竞争和放松管制成为美国当前大众媒介发展的三大主题⁽²⁸⁾。

图2　美国信息产业的市场集中度(HHI)

从经济属性看，媒介产业属规模经济，由于放松管制带来的收购或合并扩大了媒介产业的市场集中度，这样带来了规模效应，从而促进了媒介业的进一步发展。受众的媒介消费额是测度媒介产业发展的一个重要指标，通过比较1996年新的联邦通信法实施前后美国媒介消费额的增长速度可以发现，从1996年放松管制以后，美国媒介消费呈现较快的增长速度，在1996年联邦通信法涉及的广播、电视和电影等视听媒介领域，1996年前后消费者的消费增长速度均有所增快，如在1986—1996年，美国消费者在电视的消费额年均下降3.06%，而在1997—2007年消费者在电视消费上的年均增长率为2.93%(表2)。

表2　1996年前后美国受众媒介消费额增长速度(%)

数据来源:美国商务部经济分析局(the Bureau of Economical Analysis of the Department of Commerce，BEA)

不过需要注意的是，1996年美国放松媒介管制后的媒介发展正好遇上数字化发展时期，消费者在媒介消费上的支出增长除了放松管制所带来的以外，还有很大一部分是数字化发展的结果。另外，除了联邦电信法的出台放松了政府对媒介的管制，其他因素也导致了美国媒介的合并浪潮。如在新技术环境下媒介融合概念的流行、对不同传播特性的媒介的综合利用、不同媒介间的相互合作以及全球化的影响等都促进了媒介产业的进一步合并。

20世纪80年代起，美国媒体的迅速强大给欧洲传媒业带来了很大的冲击，而英国的公共事业体制也卷入自由市场的思潮，为应对国内外新的挑战，英国对跨媒体所有权的限制逐渐变革。英国政府的媒介管制最初形成于1990年，1990年的广播法案(Broadcasting Act)包含了一项防止全国报纸经营所有者同时拥有一个ITV(独立电视台)或第五频道执照的严格规定;同时地方报纸所有者和无线广播经营者不被允许拥有同区域的地方电视台，而地方电视台也不允许拥有同地区的报纸和无线广播。早在1995年，英国关于放松跨媒体管制的政府提议中就指出，电视和报纸公司之间的联盟是在产业经济和技术的不断推动下合乎情理的自然产物，它将有利于技能和创造力之间的转换并使消费者受益。⁽²⁹⁾1996年的广播法案第一次允许报业集团、广播电台以及地面电视公司之间持有高水平的跨媒体所有权。⁽³⁰⁾2003年英国《传播法》实施后管制高度放松，第五频道和全国性报纸的跨媒介所有权限制被取消，只限制第三频道与报纸之间的跨媒介所有权。

英国的媒介管制机构通信办公室在2009年7月向社会公布的媒介所有制改革征求意见稿中(公示时间为2009年7月31日—9月17日)，总的改革方向是放松管制。意见稿中在英国进行的公众调查也显示，绝大多数消费者(59%)并不在乎商业广播的单一所有制，2/3的被访成年人表示地方电视、报纸和广播的交叉所有是可以接受的，67%的被访成年人表示只要存在下列之一的条件，报纸、广播和电视的交叉所有制就没有什么影响:(1)全国性媒介;(2)除BBC之外的其他选择;(3)网上地方新闻和信息⁽³¹⁾。目前在英国地方媒介市场上存在的唯一关于媒介交叉所有制的管制就是一媒介集团不能同时拥有超过当地市场50%份额的报纸、电台和频道。在英国通信办公室向国务大臣关于媒介交叉所有制管制改革方案的建议中，首先建议取消一切关于媒介交叉所有的管制。该办公室指出，现在英国有越来越多的地方消息来源，这些消息来源和BBC一起促进了地方媒介内容的多元化。但在全国层面的媒介管制改革方案中，该办公室建议保留现存的管制措施，即一家媒介公司不可同时拥有第三频道和超过全国20%市场份额一家或多家报纸，或者一家或多家报纸不可同时拥有第三频道超过20%的股份⁽³²⁾。

欧盟的大部分成员国关于媒介所有制的管制已被消除，取而代之的是竞争法，但是欧盟大部分成员国可容忍的市场份额上限是30%～40%，有时甚至高达50%。通常认为，媒介的市场集中度越低其意见的多元性就越强，但实际上从没有证据表明两者这种明确的联系。如果按照这种观点，媒介高度集中的欧盟国家中，如荷兰、丹麦、芬兰、瑞典和挪威的媒介多样化相对较少，但是实际情况并不是这样，现实情况复杂得多，需要考虑多重影响因素。如果政策制定者仅仅想增加媒介企业数量来控制集中度过高，那么过多的媒介企业容易导致媒体间的同质化恶性竞争。考虑媒介集中度的一大挑战是影响媒介合并或集中政策常常是相互矛盾的，因为不同的政策制定者往往会追求不同的目标。媒介公司和媒介产业结构往往需要用产业发展政策、劳工政策、贸易政策、文化政策和媒介领域的特殊政策来综合制订，这些政策代表了三套不同的竞争性政策目标，分别是经济目标、市场目标以及文化和媒介政策，把这些互不相容的目标合成一个统一的目标往往是不可能的⁽³³⁾。

2003年11月5日澳大利亚广播服务修正法案(The Broadcasting Services Amendment Bill)重新被提交议会审议用来改革媒介交叉管制的限制。这个法案的动机是消除和放松对媒介交叉所有的限制，同时鼓励市场竞争。虽然该法案没有在当年如其所写的条文成为法律，但在2005年的议会上又被重新提交上来⁽³⁴⁾。同样，在亚洲的新加坡，放松管制的鼓吹者们坚持认为政府的最小化干预有利于媒介产业的发展⁽³⁵⁾。