韩国新村运动经验的局限性

长期以来，韩国新村运动被作为农业现代化的一种成功范式，引起第三世界国家有关部门的广泛关注。到韩国当地学习和借鉴的国际友人络绎不绝。据称，单是1982年，就有来自15个国家的百余人在韩国接受新村运动教育，当年去参观学习的则高达16000人。学界对新村运动也是赞不绝口，介绍新村运动经验的文献可谓汗牛充栋。但遗憾的是，至今尚没有一个国家通过模仿或复制新村运动实现农村现代化。难道这么多国家里就没有一个“好学生”？还是所谓的新村运动神话根本就不存在？本章认为，新村运动只是韩国现代化过程中的一个小的环节，其经验本身就具有很大的局限性，它在短期内的成功很大程度上是其他诸方面因素共同作用的结果。新村运动并没有给韩国的农业带来国际竞争力。因此可以说，新村运动并不是一个独特的农村现代化模式。

在对韩国农村现代化的研究中，存在这样一个误区，也就是将韩国农村的现代化完全或主要归功于新村运动。实际上，韩国农村发展的起点是战后初期的土地改革，在确立了严格的土地所有权关系的基础上，进行了多次农村地域开发的尝试，新村运动只是这些尝试的一部分。

1947-1952年间，韩国在美国的支持指导下，依据“耕者有其田”原则，采取和平渐进的方式，对土地进行了再分配。政府规定私人拥有土地最多不能超过3公顷，并将没收的曾为日本人占有的土地和赎买的地主土地出售给农民，废除租佃制。根据土地改革法，地主得到的补偿大体相当于稻田年均收成的150%，在5年内用政府发给的土地价券领取现金收入。农民则被要求在15年之内每年上缴稻谷平均产量的20%。韩国自此形成了产权关系明晰的现代家庭农业经营制度。在广大的农村建立新的土地所有权关系，缓和了农村的社会矛盾，解放了农业生产力，促进了农业的大发展，并且为工业的发展提供了资本、劳动力和市场的支持。由于战争期间严重的通货膨胀，地主手中的土地价券迅速贬值，作为一个整体的地主阶层经济实力被大大削弱。

战后土地改革使土地这一重要资源在经济高速增长之前实现了较为平等的分配，为经济的持续稳定和健康发展提供了坚实的基础。随着城市化的快速推进和向乡村的蔓延，农村土地的增值很快，特别是从70年代开始。有学者观察，1971年每坪（大约3.3平方米）耕地的价格大概是500韩元，到1990年每坪涨到15000元左右，也就是说，在20年的时间里，耕地的价格上涨了30倍之多！耕地是农民最主要的财富，耕地价格的上涨自然带动了农民的财产的上升。还有许多并不适合耕作的山地、坡地，被城里人高价购买来作为宅基地和墓地。对农民而言，收入也相当可观。

土地改革后，韩国政府一直继续推进农村地区的发展。1957韩美合同经济委员会的调查报告指出，韩国的农民可以用自己的力量改善农村，农村社区建设发展需要外部的物质和技术支持。该委员会还提出选定社区建设示范村，在限定区域进行试点的建议，并设定了农村区域发展的具体内容，建议：提高农业技术，鼓励饲养家畜；鼓励修筑道路、桥梁和水利设施；建立农村成人教育体系，建立农村文库，成立农业合作社；改建农村的厕所、水井和厨房设施；改变生活方式部分，破除迷信，简化传统服装，控制饮酒等。这样的社区建设概念在1958年9月第1384号总统令《地域社会开发委员会规定》中有充分的表达。1961年朴正熙发动5·16政变后，发起再建国民运动，把上述农村社区建设内容以法律形式确定下来，并进一步表述为建设福利国家，全民协同团结，以自助、自力精神开发建设家乡，确立新生活体制等内容。同年6月30日公布了《再建国民运动体制》，在全国着手推行社区建设事业。这一阶段主要以社会教育和社区体系构筑为主，开展了设立青年会馆、开发农田、铺设农村道路和农村联谊等活动。但是由于急功近利，过于追求结果，开展的活动过多以及国民自发参与的意识不足，机构庞大，造成不少预算浪费。1964年8月停止了该体制的运作，改设以民间为主导的再建国民运动中央会，提出了以创造性的自助活动建设生活美好的家乡，以协同奉献精神改变社会风气的新纲领及目标，虽然结局并不如意，性质上与之后的新农村运动的理念已经非常接近。

应该讲，在多方的努力下，韩国的农业取得了明显的进展。从1960年到1979年，韩国农业部门以年均近4%的增值率增长。在国际农业发展领域，这是一个不错的成绩。但是，与朴正熙政府上台后飞速发展的制造业等工业部门相比，农业在国民经济中所占的比重迅速下降，城乡差距明显拉开。从60年代中期开始，城乡差别成为知识分子讨论的一个新的话题，也成为1967年总统选举中的一个重要政治议题。在野党总统候选人尹潽善提出要在提高大米收购价格的同时降低其销售价格，并许诺将化肥的价格减半。这一政策代价很高，也不切实际，因为在60年代韩国政府用于大米和化肥补贴的开支已经处于很高的水平了。但是，这一主张在吸引被执政党忽略的农村选民方面显示了巨大的威力。尽管朴正熙以微弱的优势赢得了此次选举，但还是给他很大的触动。此后，他开始重新审视和重视农村发展政策。1968年，韩国政府开始推进农村地区的“农业收入增长专门项目”，开发建设桑蚕生产区、蘑菇生产区、塑料大棚生产区、苹果生产区、肉牛生产区等专业区域，各政府部门通力合作，积极推进农村的专业化分工和农民的收入增长。

在1970年4月的全国干部会议上，朴正熙总统全面地阐述了其农村发展的基本思路，提出要在农闲时将农民组织起来，在政府有关部门的支持下，开展一些拓宽村庄道路、修建小桥等单个农民无法完成的事情。根据朴正熙总统的指示，内务部自1970年冬至1971年5月半年间展开了“新农村整治美化事业”，选定包括修建进村公路、修建跨河小桥、拓宽村内公路、改善排污系统等在内的16个项目。1970年冬天，政府向全国33267个村每村发放335袋水泥，由各村统筹安排开展上述项目。这是新一轮农村发展的开端。尽管政府只是将生产过剩的水泥发给农民，但农民的积极反应令政府喜出望外。价值41亿韩元的水泥产生了约122亿元的成果，也就是说，农民的无偿劳动投入高达81亿元。如果农民的反应不是这么积极，也许此轮的农村发展措施也就停留在“新农村整治美化事业”的阶段了。但是，农民的积极反应以及活动立竿见影的效果将这项“事业”升级为一场声势浩大的“运动”，表现出明显的政府强制性、大规模性、全民性。政府自1971年冬天开始着手进行农村的环境改善、生产基础改善、住边环境改善、流通设施改善、副业扩大等大规模的农村开发事业。70年代中期，新村运动的重点由环境改善转向提高农民收入，运动的对象区域由农村地区扩散到城市。政府主导的新村运动对增加农民收入、减缓人口大规模转移期间农民和农村的困难发挥了很大作用。对于当时处于落后状态的韩国农民来说，新村运动的思想启蒙的意义不可小视。运动号召农民的自我努力，对积极参与、谋求自立的村庄给予奖励，采取了“锦上添花”而不是“雪中送炭”（简单扶贫）的措施，使广大农民迅速动员起来，农村面貌焕然一新。作为原有的推动农业措施的一部分，或一种扩展，新村运动取得的效果值得肯定。

称这项庞大的农村发展事业为“运动”，其暗含两个重要特征：一是大规模的全民动员，二是不可持续性。

在1970年，农村人口占总人口的44.7%。这是一个巨大的集团，是政党在选举中积极争取的选票。但是，农民的组织程度较低，没有独立的利益表达机制。传统社会里农民一直是执政党的群众基础，而在野党的支持基础一般在城市。随着城乡差距的拉大，执政党在逐步失去农村选民。以新村运动的方式来改善农村居民的生活条件，提高农民收入，是执政党动员农民、扩大支持基础的明智选择。从这一点来看，新村运动的政治性目的自不待言。

政治性运动必然伴随着强制性的手段。这正解释了为什么新村运动的推进机构并不是负责农牧渔业发展的农林部，而是控制着强大的警察系统的内务部。所有参与新村运动的道、郡、乡等各级部门的工作人员，都受内务部的管辖。同样，由于农民以往就对内务部比较服帖，因此也容易参与到内务部负责的这场运动中来。正是这个部门，被认为是“中央政府管理新村项目最合适的部门”。实践中，内务部的强制力得到很好的体现。比如在水泥和钢筋的发放过程中，内务部通过当地的行政渠道对各村发放和使用水泥进行指导，从一开始就命令物资不得分配到个人，而应该作为村级财产，并且只能用于列表中推介的新村建设项目。不发给个人一是因为有些农民把发给的各种物资偷偷卖掉的现象很多，二是因为撒“胡椒面”给个人产生不了任何可观的效果。新村运动不仅要把其对象——农民动员起来，还要让所有的国民一起来认识新村运动，支持新村运动。从1974年到1980年，有一万余名高级官员和社会精英被要求到新村运动研修院参加培训，其中包括2272名教授、213名总统卫队成员、786名牧师和僧侣等，甚至还包括147名外交官，它们负责向国外宣传新村运动。

当然，对于农民而言，新村运动的强制性并非意味着政治的高压。韩国政府采取的是以“鼓励先进”为主的方式。在运动的第一年里，水泥是被均分给全国两万多个村庄的，也就是“村村有份”。而到了第二年，只有积极参与新村运动并取得明显效果的村庄才能得到政府免费供应的水泥和钢筋。这并不是一种简单的扶贫，而是一种很有效的激励模式。在运动中表现突出的个人，在全国表彰中会被戴上大红花，甚至能够在总统主持的月度经济评论会上介绍自己的先进事迹，还可以与总统共进午餐，当然也少不了在电视上露露面。这对普通农民而言相当有吸引力。正因为如此，广大的农民被很快动员起来。

但是，“不管是新村运动本身还是与其相关的政策都是不可持续的”。有三因素决定了新村运动的不可持续性。第一，运动具有强烈的个人色彩。当核心人物离开政治舞台后，运动即失去动力。这是一场自上而下，由政府发动、组织实施并充当主要出资者的全国性乡村建设运动，而且也是一场物质建设与精神建设并重的运动，是朴正熙总统强力推进的结果，有深深的个人烙印，是增强其政权合法性的一种工具。朴正熙总统是农民的儿子，对农民有着朴素的感情，所以研究者一般会强调，新村运动源于朴正熙总统的一个朴素的心愿，即“让农民过上好日子”，所以有人也称新村运动为“过好日子运动”。朴正熙总统的军人特质在新村运动中也有很好的体现。他坚定地推进新村项目，直接向地方官员甚至农民施加压力。据称，在70年代的一年一度新年新闻发布会的总统演说中，有关新村运动和乡村发展的主题占总演说时间的比重为第二位，仅次于国际关系和国内政治主题所占用的时间。而在朴正熙总统于1979年遇刺之后，新村运动也随之失去活力。全斗焕总统曾投入数倍于前任的政府财力想恢复新村运动的活力，结果却以其弟卷入经济腐败的丑闻收场。

第二，美化和改造农村本身就是有限的。新村运动初期改善乡村居民生活环境条件的项目，主要包括修葺屋顶，修院墙，绿化荒山，修整村中的小巷，建公共澡堂、公共洗衣处、公共饮水设施，以及卫生保健等福利项目。批评者往往批评政府把大量资源浪费在这一类“消费性”项目的建设上是为了突显政绩和收买人心。因为这一类改善生活环境的项目比较直观，而且立竿见影，所谓“看得见摸得着”，的确利于政府各级负责人彰显其政绩。同时从运动策略的角度看，也有利于调动民众的积极性和培养其“勤劳、自助、合作”精神，为运动的精神启蒙项目打下基础。政府推动的重心在京釜铁路等主干道的沿线，由于新换的水泥瓦屋顶多为蓝色或红色，完全不同于茅草屋顶，非常打眼，因此可以非常简单而直接地通过茅草屋顶被替换的程度来评价一个村庄新村项目的成就。在这样的背景下，从1971年到1975年期间几乎所有的茅草屋都消失了！

当路已经修好，房顶已经换好，短时间内就没有必要再去动它。随着农村人口的外迁，不少村子成了所谓的“空壳村”，只有很少的人居住或没有人居住。在新村运动中，积极参与的人往往是年老体弱或者其他竞争力不强的人，他们要在农村长期居住，所以更关心周边环境的改善，而其他人则尽可能早地涌向城市。新村运动失去了为之服务的大部分主体。

第三，从政策上来看，新村运动时期使农民收入得以快速增长的主要措施有两项。一是政府大幅度提高了农产品的收购价格，并继续以低价格向城市消费者提供农产品，这在极大地调动了农民种粮积极性的同时保护了城市消费者的利益。这一政策，加上韩国此时大规模推进高产杂交稻，在短时间内大大提高了农民的人均收入，缩小了城乡差距。随着这一政策的负担越来越重，政府不得不进行逐步调整。由于通货膨胀的因素，大概在1976年，实际的政府水稻收购价格开始下降。政府放任或欣然接受了这种下降，以降低补贴的负担。高产杂交水稻的种植面积在达到高峰后出现下降，农民的家庭收入重新回落。二是增加农民的非农收入，鼓励搭建蔬菜大棚，发展畜牧业等。新村运动同时以优惠政策吸引企业家在农村投资建厂，结果并不如人意。当这些以农副产品的深加工为主的新村工厂建成后，由于其在技术、人力方面的优势，很快就使农民一家一户的蔬菜生产或乳品生产陷入衰退。而其他多数的新村工厂或者由于远离城市而招不到足够的人力，或者继续围绕在首尔、釜山等核心城市周边，边远地区的农民依然没有在这些工厂就业以增加收入。韩国农民的“黄金十年”匆匆结束。

表1 韩国农户和城市居户收入比较

资料来源：尹保云《韩国的现代化》，第225页，东方出版社，1994年。

短期来看，新村运动立竿见影，农村面貌焕然一新。“新村运动成功地取得了农村社会的经济发展，并把现代意识引入农村社区。但是，新村运动的成果掩盖不了农民的大规模外迁和农村社会的衰退”。

新村运动的实行并没有像预想的那样稳住农村，在收入增长的同时更多的农民（特别是青年人）涌向城市。城市文明对人们的吸引力可见一斑。1965年，韩国农业人口的绝对数量达到顶峰，其后开始出现负增长，这是大规模的城市化的结果。以1965年韩国农业人口为基础，20年后的1985年农村人口下降到基年的53.9%。这是一个极其迅猛的人口迁移过程。背后的支撑点一个是教育的普及使农村劳动力的素质大幅度提高，另一个是经济的快速增长为城市中的新移民提供了充分的就业机会。在韩国经济快速增长的初级阶段，主要发展的是纺织、服装、制鞋、假发等劳动密集型工业，大批从农村转向城市、缺乏大工业熏陶的青年人在这些行业中获得了就业岗位。这些年轻人每年都向农村汇去大量的金钱，以补贴在家务农的亲人的生活。城市化势在必行，并不因为农村环境的美化而有丝毫改变，也不因农民收入的增加而减速。

农村人口的迅速减少使劳动力出现短缺，不得不引进农业机械进行代替。从每个农户耕种的土地面积来看，从1975年的0.9公顷增加到1993年的1.3公顷（增长了44%）。实际上，如果考虑到每户人家的劳动力的减少，每人所耕种的土地面积还是有了很大的增长。由于此时仍旧留在农村的大多是老年人，人均耕种大概6亩多地，尽管这仍被称为小农制，但与东亚其他国家农村的高密集区相比，已经是相当可观了。

表2 1965-1994年韩国农业人口下降情况

资料来源：MAF,《农业统计年鉴》。朴振焕著，郑靖吉等译，《韩国新村运动》，中国农业出版社，第68页。

概括而言，新村运动的经验是有限的，不能任意地扩大或美化。归根结底，以工业化为核心的城市化是农村现代化的主要出路。建设农村并不能减缓城市化进程，强制性的、运动性的举措并不能带来农村的持续发展。土地是农民最主要的财富，是维持农村稳定的重要法宝。在人多地少的基本国情下，农业的竞争力是有限的。尽管新村运动号称塑造了“勤勉、自助、协同”的农民，但事实上韩国的农民和农业至今仍然很脆弱，需要国家的津贴和保护，依靠所谓的“身土不二”号召国民消费本国的农产品。很难说韩国摸索出了一条独特的农业发展之路。