江西省重点生态功能区转移支付办法研究
对国家重要生态屏障和生态战略区域实施必要的生态补偿，校正利益外溢，建立生态屏障保护的长效机制，是成熟市场经济国家的普遍做法。由于长期过度开发和投入不足，我国重点生态区生态较为脆弱。对此，党中央、国务院非常重视。党的十七大明确提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”。为维护国家生态安全，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，自2008年起，中央财政设立了国家重点生态功能区转移支付。
我省从2009年纳入国家重点生态功能区转移支付试点范围，当年享受转移支付的县(市)有11个，2010年扩大到26个县(市、区)。转移支付政策的实施，对重点生态功能区所在地加强生态环境保护，提升基本公共服务保障水平，协调生态保护与经济社会发展等起到了积极作用，取得了一定成效。今后随着试点范围的不断扩大和资金量的不断增加，有必要在中央转移支付办法的基础上，研究制定我省的重点生态功能区转移支付办法。本文在深入调研的基础上，结合我省地方实际，按照简明、实用、操作性强的原则，对建立我省重点生态功能区转移支付办法进行探索和思考。
一、办法的总体框架
重点生态功能区转移支付有别于一般性转移支付，实施重点生态功能区转移支付制度，既是缩小地区经济和社会发展差距、实现公共服务均等化的重要政策工具，又是对限制开发区和禁止开发区因限制经济发展而带来的利益损失和整体生态环境改善的有效补偿手段，具有明显的生态补偿作用和政策导向功能。围绕着重点生态功能区转移支付主要目的和意义，我们认为，转移支付办法应包括资金分配和绩效评价两大方面，具体由分配原则、分配范围、分配办法、考核评价机制、激励约束措施等几部分构成。
二、资金分配
(一)分配的基本原则
1.政策引导。重点生态功能区转移支付资金主要投向关系国家和地方生态安全、生态外溢性较强、生态环境保护较好的区域，引导地方加强生态环保，提高基本公共服务水平。
2.分类处理。根据《全国主体功能区规划》、《江西省主体功能区划》等对全省重点生态功能区进行分类，按照各类重点生态功能区的功能和作用，对转移支付资金进行整体切块、分类处理。
3.公正公开。对转移支付资金按照因素法进行分配，综合考虑地方经济社会指标、生态环境指标、财政困难程度等因素，采用统一规范的公式进行测算分配。转移支付办法和分配结果公开。
4.循序渐进。根据国家和我省相关政策情况，逐步扩大试点范围，并在不断完善转移支付办法的基础上，不断加大转移支付力度。
(二)分配范围
国家重点生态功能区转移支付由中央财政按县测算，下达到省，省级财政根据本地实际情况分配落实到相关市县。根据《国家重点生态功能区转移支付办法》确定的范围，结合我省的实际情况，我们认为，今后在逐步扩大试点范围的基础上，我省重点生态功能区转移支付的分配对象具体应主要覆盖以下范围：
(1)关系国家或区域生态安全，由国务院或省政府原则确定的限制和禁止开发的重点生态功能区。
(2)生态外溢性较强、生态环境保护较好的生态功能区。
(3)经国家或省级批准，纳入转移支付范围的其他生态功能区域。
(三)分配办法
为发挥重点生态功能区转移支付政策的导向功能和补偿作用，体现公平公正，我们认为，在按照各类重点生态功能区的功能和作用对转移支付资金进行整体切块的基础上，再综合考虑地方社会经济、生态环境、财政困难程度等因素，选取相关指标并设置规范化的计算公式。用公式表示为：
某县(市、区)重点生态功能区转移支付补助金额={该县重点生态功能区面积/纳入补助范围的该类型重点生态功能区总面积×权重+该县重点生态功能区范围人口规模/纳入补助范围的该类型重点生态功能区范围总人口规模×权重+该县生态指标量/纳入补助范围的该类型重点生态功能区生态指标总量×权重}×调整系数×该类型重点生态功能区转移支付总额
(1)选取“生态功能区面积”、“生态功能区范围人口”、“县级财政困难程度”三个指标。主要原因是：“生态功能区面积”指标一定程度上反映了地方生态环境保护的任务大小，一个地区保护面积越大，生态环境保护任务相对越重。“生态功能区范围人口”指标一定程度上反映了地方基本公共服务、改善民生等方面的需求情况，一个地区人口越多，保障需求相对来说也越大。“县级财政困难程度”指标一定程度上反映了县级财政困难程度和提供基本公共服务能力差异。
(2)调整系数根据试点县(市、区)财政困难程度等因素计算确定。
(3)生态指标量根据重点生态功能区的类型，分别选取最具代表性的“水资源总量”、“有林地面积”、“湿地面积”等指标，今后随着试点范围的扩大，将根据实际情况引入其他功能指标。
(4)省财政在测算省对下均衡性转移支付及衡量财政困难程度时，重点生态功能区转移支付不计入财力。
三、考核评价机制
按照《国家重点生态功能区转移支付办法》的规定，要将转移支付资金重点用于环境保护及涉及民生的基本公共服务领域。为强化重点生态功能区转移支付的政策导向作用，提高转移支付资金使用效益，我们认为，有必要对重点生态功能区转移支付绩效情况实施考核评价。
(一)考核原则和重点
对重点生态功能区转移支付资金的考核总体应围绕财政部要求的资金投向设计考核体系，即：重点用于环境保护及涉及民生的基本公共服务领域。重点考核转移支付县(市、区)政府在生态环境、公共服务水平方面的努力程度和改善情况，主要包括三部分内容：①相关领域投入情况;②生态环境指标情况;③公共服务能力情况。
考核应体现突出重点、便于操作、注重实效的原则。采用分类考核法，按照分类考核的结果实施相应的激励约束措施。对生态环境保护较好和重点民生领域保障力度较大的地区给予适当奖励;对因非不可抗拒因素而生态环境状况恶化以及公共服务水平相对下降的，扣减转移支付，予以适当处罚，更多地体现“引导为主、惩罚为辅”的思路。同时，考虑到生态环境和公共服务水平的变化是一个渐进的过程，可按3～5年作为一个周期对重点生态功能转移支付县进行全面考核。
(二)考核内容
1.相关领域投入情况。主要评价试点县(市、区)在环境保护以及涉及民生的基本公共服务领域的投入情况，即纳入重点生态功能区转移支付试点的县(市、区)是否加大了相关领域的投入，是否存在“挤出效应”。选取“节能环保”、“社会保障和就业”、“教育”、“医疗卫生”、“农林水事务”、“住房保障”、“交通运输”、“文化体育与传媒”等8个民生支出科目，主要原因是：环境保护投入是维持一个区域生态环境状况的重要因素，而义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、农林水事业、住房保障等是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，以上指标具有较强的代表性。考核采用年决算数与基期年对比的办法，考核结果用公式表示为：
某县考核结果=该县“节能环保”、“社会保障和就业”、“教育”、“医疗卫生”、“农林水事务”、“住房保障”、“交通运输”、“文化体育与传媒”等科目考核年度支出合计数比基期年支出合计数的年均增幅/该县考核年度财政支出比基期年年均增幅。
2.环境保护和治理情况。主要考核试点县(市、区)生态环境指标(EI)变化情况。享受重点生态功能区转移支付的县(市、区)，其生态环境质量不得低于基期年的水平，且应呈逐步改善状况。县域生态环境指标(EI)根据不同类型的生态功能区特点设置，主要包括环境保护指标和生态功能指标两部分(详见下表)，综合考虑我省重点生态区域现状、生态环境质量、生态功能、环境保护措施与成效等情况，具体选择了具有代表性的等4类一级指标，采用综合指数法，对每个县(市、区)生态环境变化情况进行评价。考核结果用公式表示为：
EI=〔(w×30%)2+(a×30%)2+(F×20%)2+(20%/q)2〕1/2
具体的生态环境指标体系情况如表：
生态环境指标(EI)体系
(1)水质监测断面评价w=w1+0.5w2(Ⅰ～Ⅱ类比例为w1，Ⅲ类比例为w2，Ⅳ类以下(含)比例为w3(不计);正向指标，指标值介于0～1之间)。主要是我省的重点生态功能区有南岭生物多样性、鄱阳湖区湿地洪水调蓄重要保护区等类型，水资源质量情况影响重大，外溢性强，源头保护区的水质能直接反映出当地生态环境变化情况。
(2)城镇环境空气质量评价a=a1+0.7a2(一级比例为a1，二级比例为a2，三级比例为a3，不计;正向指标，指标值介于0～1之间)。主要是空气质量的好坏反映了空气污染程度，是一个地区环境变化情况最为直接的反映，与普通百姓的生活息息相关。
(3)主要污染物排放强度指数q=(q1/6+q2/5+q3/5+2q4)/4(SO2排放强度为q1、NOx为q2、COD为q3、NH3－N为q4;负向指标，指标值为1左右)。主要是SO2、NOx、COD、NH3－N等主要污染物排放总量与区域国内生产总值(GDP)的比值，能够反映出地方在提高资源利用效率、减少污染物排放、改善环境质量等方面的成效情况。
(4)森林资源指标F=fr+20fs/fs江西(fr，森林覆盖率;fs，林木资源蓄积量;fs江西，全省森林资源蓄积量;正向指标，指标值为1左右)。主要因为森林资源是陆地生态系统的主体，是维护国土生态安全的屏障，森林资源指标情况对地方生态环境保护起到了至关重要的作用。
3.公共服务能力情况。重点考核试点县(市、区)公共服务能力状况，包括自身公共服务能力提升情况及与全省发展水平的对比情况。在教育、医疗卫生、社会保障和就业、其他公共服务等领域选取具有代表性的指标并设置相应的权重，今后视实际情况再引入其他指标，主要包括：(1)教育方面：学龄儿童净入学率(10%)、城镇中小学生均校舍面积(10%)、中小学生均危房面积(10%)，主要是从接受基础教育情况和办学条件等方面选取指标。(2)医疗卫生方面：每万人口医院(卫生院)床位数(10%)、每万人口医务人员数(10%)、参加新型农村合作医疗保险人口比例(10%)、参加城镇居民基本医疗保险人口比例(10%)，主要是从公共医疗的条件、主要医疗保障覆盖情况等方面选取指标。(3)社会保障和就业方面：城镇登记失业率(10%)、城镇基本养老保险覆盖率(10%)，主要从就业和基本养老保险参保情况选取指标。(4)其他公共服务：目前主要选取建成区绿化覆盖率(5%)、污水集中处理能力(5%)两个指标。考核结果用公式表示为：
某县考核结果=(该县考核年度学龄儿童净入学率相当于全省的水平/该县基期年学龄儿童净入学率相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度城镇中小学生均校舍面积相当于全省的水平/该县基期年城镇中小学生均校舍面积相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县基期年中小学生均危房面积相当于全省的水平/该县考核年度中小学生均危房面积相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度每万人口医院(卫生院)床位数相当于全省的水平/该县基期年每万人口医院(卫生院)床位数相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度每万医务人员数相当于全省的水平/该县基期年每万人医务人员数相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度参加新型农村合作医疗保险人口比例相当于全省的水平/该县基期年参加新型农村合作医疗保险人口比例相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度参加城镇居民基本医疗保险人口比例相当于全省的水平/该县基期年参加城镇居民基本医疗保险人口比例相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县基期年城镇登记失业率/该县考核年度城镇登记失业率)×权重(10%)+(该县考核年度参加城镇基本养老保险人口比例相当于全省的水平/该县基期年参加城镇基本养老保险人口比例相当于全省的水平)×权重(10%)+(该县考核年度建成区绿化覆盖率相当于全省的水平/该县基期年度建成区绿化覆盖率相当于全省的水平)×权重(5%)+(该县考核年度城市污水集中处理能力相当于全省的水平/该县基期年度城市污水处理能力相当于全省的水平)×权重(5%)
(三)激励约束措施
根据对重点生态功能区转移支付考核评价结果，对试点县(市、区)实施相应的激励约束措施。
1.相关领域投入情况。对“节能环保”、“社会保障和就业”、“教育”、“医疗卫生”、“农林水事务”、“住房保障”、“文化体育与传媒”、“交通运输”等领域投入总量出现下降或者增长相对缓慢(即考核结果≤0.5)的试点县(市、区)，按照5%扣减下一年度重点生态功能区转移支付资金;对上述领域投入总量相对增长较快的试点县(市、区)(即考核结果≥2)，按照2%奖励下一年度转移支付资金。
2.生态环境保护方面。对因非不可抗拒因素而生态环境状况恶化的县(市、区)(即△EI＜0，△EI=考核年度EI－基期年EI)，按10%扣减下一年度重点生态功能区转移支付资金。连续两个考核年度生态环境持续恶化的地区，下一年度将不再享受该项转移支付，待生态环境指标恢复到基期年水平时重新纳入转移支付范围。
对考核年度生态环境较基期年改善的试点县(市、区)(即△EI≥0)，如该县(市、区)改善程度快于该重点生态功能区平均水平(即某县△EI－该功能区平均△EI＞0)，给予适当奖励，奖励金额按下列公式计算;如改善程度慢于或等于该重点生态功能区平均水平(即某县△EI－该功能区平均△EI≤0)，则不予奖励。
奖励金额=该县转移支付额×(该县△EI－该功能区平均△EI)÷(Max△EI－该功能区平均△EI)×奖励系数
3.公共服务能力方面。对学龄儿童净入学率、城镇中小学生均校舍面积、中小学生均危房面积、每万人口医院(卫生院)床位数、每万人医务人员数、参加新型农村合作医疗保险人口比例、参加城镇居民基本医疗保险人口比例、城镇登记失业率、城镇基本养老保险覆盖率、城市污水处理能力、城镇建成区绿化率等公共服务能力方面慢于全省平均发展水平的试点县(市、区)(即考核结果＜1)，按照2%扣减下一年度重点生态功能区转移支付资金。对上述公共服务能力方面明显快于全省平均发展水平的试点县(市、区)(即考核结果＞1.5)，按照2%奖励下一年度转移支付资金。
以上是对我省重点生态功能区转移支付办法的一个初步研究，限于时间和研究水平，对于我省重点生态功能区转移支付还有许多问题有待进一步深入探讨，特别是随着今后我省重点生态功能区类型的多样化，转移支付试点范围的不断扩大，对于资金分配和考核评价的指标选取、体系设计上，在今后正式出台转移支付办法时还需作进一步细化和完善，并在以后的实践过程中对相关研究内容不断进行探索改进。
厅预算处
课题组组长：张耀霞
课题组副组长：曾纪发 邓 忠
课题组成员：周 骞 谢松柏 肖 鹏
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