我国政府非税收入的基本情况特点及原因简析

第三节　我国政府非税收入的基本情况、特点及原因简析

一、我国政府非税收入的基本情况

我国预算外资金（即政府非税收入）由来已久，新中国成立初期就存在。1958年，我国对财政体制进行了较大的改革，财权大幅度下放，国家财政部明确提出了预算外资金的概念，自此，预算外资金就基本上形成了三大块，即由地方财政部门、行政事业单位和国营企业管理的预算外资金。总的说来，改革开放前，我国预算外资金的数量不大。1953年，预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入的4.2%。以后逐年有所增加，但到1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6%。改革开放以后，随着经济体制特别是和财政体制的改革，逐渐演变为与预算内收入、税收收入平分秋色的地步。1992年预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7%。1993年国家财政部对预算外资金做了一次大的调整，国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理，因而，预算外资金口径及其范围缩小了。调整口径后，当年预算内财政收入为4348.95亿元，预算外资金为1432.54亿元，相当于预算内财政收入的1/3，但以后增长仍很迅速。1996年，中央开始对预算外资金进行治理整顿，将13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算，并将地方财政按规定收取的各项费、附加纳入预算，不再作为预算外资金管理，当年预算外资金决算数为3893亿元，仍然相当于财政收入的一半。1997年底，财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和国务院纠风办联合发布了《关于第一批取消的各种基金（附加、收费）项目的通知》，首批取消了217项预算外资金项目，但预算外资金总量仍在增加。1998年，预算内财政收入为9875.95亿元，预算外资金为3082.29亿元，2000年，预算内财政收入为13395.23亿元，预算外资金为3826.43亿元，接近预算内财政收入的1/3。2002年预算外资金增加到4479.00亿元。如前所述，2004年7月23日财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》，预算外资金提法消失，现在我们的讨论除了原统计数据使用预算外资金概念外，一律用“政府非税收入”一词。近年来，我国财政收入增长很快，2004年，全国财政收入在2003年突破2万亿元的基础上，再上新台阶，达到26355.88亿元，而政府非税收入增长也很快。据有关资料，2004年，我国政府非税收入突破了6000亿元大关，相当于同期全国财政收入的39.8%。

二、我国政府非税收入的特点

根据改革开放以来特别是近几年来我国政府非税收入的演变情况，不难看出，我国政府非税收入呈现以下几个特点。

1．数额巨大，且呈不断上升趋势

非税收入不但绝对数额不断增加，而且占财政收入和GDP的比重也在逐年上升。按1993年调整范围后的口径计算，预算外资金占财政收入的比重由1978年的8.35%上升到1996年的52.6%，占GDP的比重由2.61%上升为5.7%，增长速度远远超过预算内收入的增长。而且，1993年至1996年的增长速度明显快于1982年至1992年的增长速度。

2．不同时期，非税收入中央与地方所占比重不同

在1993年对预算外收入进行调整以前，中央所占比重稳步上升，从1982年的33.7%上升至1992年的44.3%；1993年调整以后，中央所占比重逐渐下降，地方所占比重逐渐上升。1993年～1995年中央所占的比例分别为17.2%，15.2%，13.2%，地方所占比重分别为82.8%，84.8%，86.8%。2004年，中央政府非税收入约为1627亿元，占本级财政收入的11.2%，省及省以下各级政府非税收入为8896亿元，占本级财政收入的74.8%。

3．在政府非税收入与支出项目中，行政事业性收费和行政事业费支出占绝对大的数额（见表9-2和表9-3所示）

表9-2　预算外资金分项目收入

注：1993年～1995年和1996年的预算外资金收入包括的范围进行了调整，与以前各年不可比。

从1997年起，预算外资金收入不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。

表9-3　预算外资金分项目支出

注：1996年预算外资金支出包括的范围进行了调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金支出不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费）。资料来源：中国统计信息网财税统计数据，2006年1月21日。

从表9-3中可以看出，1996年我国对预算外资金的范围又进行了一次调整，预算外资金分项目收入不再分为地方财政预算外资金和行政事业单位预算外资金，而是统计为行政事业性收费，乡镇自筹、统筹资金和地方财政收入三项。行政事业性收费依然占大头，1996年和1997年分别占总数的87.2%和85.4%，到了2002年整个预算外资金为4479.00亿元，行政单位性收费就达3238.00亿元。从预算外资金分项目支出来看，行政事业性支出无论是绝对量还是相对量都是最大的，这说明行政事业性收费和支出呈现双膨胀趋势，必须加以控制。

三、我国政府非税收入不断增长的原因简析

上世纪80年代以来，我国政府非税收入规模不断扩大，占财政收入的比重不断攀升。非税收入迅速增长的原因相当复杂，其中，既有体制性因素，也有非体制原因，归纳起来，其主要原因有以下几点：

1．体制改革是我国政府非税收入膨胀的直接原因

如前所述，改革开放前，我国非税收入的数量并不很大。随着经济体制的改革，特别是随着市场经济体制的建立和发展，要求政府必须转变职能，把主要的人力、财力用于维护社会经济秩序，纠正市场失灵。然而，由于政府行政体制改革一直没有到位，政府在行使职能时对计划经济时期形成的体制保留着强烈的依赖，如许多政府仍在对生产经营进行干预甚至有的直接参与，这既消耗了政府的财力，又导致了机构膨胀，公务人员越来越多，推动非税收入快速增长。尤其是1994年的分税制改革，由于税种划分不合理，分税制财政体制对于省以下各级政府享有哪些财权和事权并没有做出明确规定，结果导致财权由下往上纵向上移，事权由上往下下交，县、乡两级财力严重不足，收支矛盾突出。地方政府在无法依靠税收收入解决财政收支缺口的情况下，不得不依靠非税收方式来扩大财源，这样使地方政府非税收入大幅度攀升。如安徽省安庆市，非税收入占财政收入比重连续多年都在50%以上，而该省的望江县，非税收入占财政收入比重高达55%。可见，非税收入产生的根本性原因还在于地方与中央在财力方面的不合理分权。

2．经济水平低是导致政府非税收入迅速增长的一个重要原因

改革开放以后，虽然我国的生产力得到了很大的发展，国民经济持续快速增长，但是，与经济发达国家相比，我国经济发展水平仍然处于较低的阶段，特别是区域之间发展很不平衡，存在许多落后地区，经济发展水平更低。经济发展水平低意味着政府在经济发展中需要承担较大的责任，面对不断增长的公共产品如基础设施、交通、教育、文化和卫生等需求，必然要走上多渠道筹集资金的道路，这样政府非税收入的扩张也就不可避免。

3．经济利益是政府非税收入迅速增长的助推器

长期以来，全国不少地方和部门为了地方局部利益和部门利益，出台了许多非税收入政策和项目，其中行政事业性收费最为突出。行政事业性收费不但名目繁多，而且收费标准过高，一些行政事业单位为了自身的经济利益任意扩大收费范围和擅自提高收费标准，致使行政事业性收费恶性膨胀。据报道，广东省1981年全省行政事业性收费4亿元，2003年收费收入377.5亿元，22年增长93.4倍，年均增长22.90%。个别地市如该省的阳江市行政事业性收费相当于当年财政收入的41%。此外，为了追求自身的经济利益最大化，有些单位和部门甚至化预算内资金为预算外资金，使资金发生转移，致使财政收入减少，非税收入增加。