内陆开放区是社会经济发展到一定程度后通过政府的主导作用下以制度的形式进行确立的发展方式,内陆开放区从创立到兴起都具有浓厚的政府意志,本质上体现特殊经济功能区是实现资源配置和产业集群发展的国家行为,其政治学基础主要体现在以下几个方面：
(一)经济增长制度决定论
制度是在一定历史条件下满足人类有秩序的经济社会活动建立的行为模式或社会规范体系。制度决定论源于亚当·斯密(Adam Smith)和穆勒(Mill)等古典经济学的国家经济思想。20世纪70年代中期以来,以科斯(Coase)为代表的新制度经济学进一步拓展了制度决定论,认为制度同样是经济增长的内生机制,从制度方面对技术革命、经济增长作出了新的解释。诺斯(North)认为,制度因素贯穿于经济增长的全过程,经济增长的过程是在某种制度环境和制度安排下进行的,政府应当保障制度的有效供给,经济增长所依赖的技术要素和资本要素才能持续。同时,制度安排、制度质量和制度创新等因素都会影响到生产要素的组合效率和经济增长。
制度的主要功能是降低生产和交易成本,为实现区域经济合作创造条件,减少经济外部性,提供现代企业激励机制。制度安排与经济增长存在密切联系,特殊经济功能区要保证制度均衡,即制度需求和制度供给的均衡。制度创新是特殊经济功能区的发展动力之一,制度的替代、转换与更新,实质就是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。交易成本理论提出,交易费用是制度建立的基础,专业化和劳动分工越细化,市场交易费用就越增大,现有的制度安排的滞后性不能解决这个矛盾,只有制度创新才能减少交易成本,减少经济效益与社会效益之间的差异,进一步激励企业自主性,提高生产率和实现经济增长。特殊经济功能区的制度依赖非常明显,制度优势和制度质量是特殊经济功能区实现差异化发展和资源优势集聚的最基本要素,按照新制度经济学观点,制度优势是经济增长根本决定因素。
(二)服务型政府理论
1938年,德国行政学家厄斯特·福斯多夫(Emst Forsthoff)在作品《当成是服务主体的行政》中提出“服务行政”的概念,认为现代行政的主要任务是服务于生存发展。20世纪80年代以来,政府服务型行政改革成为世界潮流,服务型政府建设在西方发达国家不断兴起。这一政府理念强调,政府的职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式要有效保护公民权利,提供优质高效的公共服务。有学者提出,“服务型政府是经人民代表大会授权,受人民委托,以维护广大人民群众的根本利益为服务宗旨,通过对社会实行规范、公正、高效率的管理,实现最大多数人的最大福利的政府”。[47]还有学者认为,“服务型政府就是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民,社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助,为民兴利、促进社会稳定发展”。[48]从政府服务的权力来源看,“公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个公民民主秩序的框架下,通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[49]从政府服务的制度基础看,“为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求,在此基础上形成政府治理的制度安排”。[50]特殊经济功能区强调贸易自由化,但是政府在其设立和建设运营中担当重要的主导角色,即特殊经济功能区是服务型政府在经济宏观调控上的创新。从实践理论上看,特殊经济功能区的政府主导理念主要来源于以下几个方面：
1.公共选择理论[51]
公共选择理论是用人性自利的“经济人”假定来分析政府行为和民主法治进程,认为政府的管理目标和行政能力等同于市场的交易性质,通过协调各种利益主体之间的矛盾与冲突,形成各方妥协共同行为。公共选择理论的奠基人布坎南(James M.Buchanan)明确提出,公共选择是政治上的观点,它大量运用经济学的工具和方法帮助集体或非市场决策而产生。缪勒(Dennis C.Muller)认为公共选择理论是将经济学运用到政治科学,对非市场决策的研究。特殊经济功能区关于公共选择理论的应有之意,是强调政府职能主导在经济社会公共产品的生产交易方面引入竞争因素,打破传统的行政垄断局面,按照成本收益理论的市场化管理模式,赋予市场主体更多的自主权和竞争权。
2.新公共管理理论
新公共管理理论以现代经济学和私营管理理论与方法为基础。现代经济学强调以市场为导向的现实分析,以绩效模式分析政府干预市场的政策效果。新公共管理理论认为,政府应以市场或市场主体为导向,提高政府服务的效率、质量和有效性,通过“成本—收益”对政府绩效目标进行界定、测量和评估。新公共管理理论把私营管理理论中的管理方式和手段应用到公共部门中,以灵活的组织形式适应发展环境,重视实际的产出和结果。[52]其代表学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒强调在公共管理中的企业和市场导向理念,即政府管理应吸收私营管理方法,重视市场机制和竞争机制对管理绩效的作用。新公共管理理论提倡的“服务型政府”实际是一种“政府本位”的管理型政府,在社会、公民和政府三者的关系中,政府是管理的主体处于主动地位,公民和社会是管理的客体处于被动地位,因此强调政府服务意识的增强,在公共管理中更多地考虑社会主体利益。[53]
3.新公共服务理论
美国公共行政学家罗伯特·登哈特(Robert B.Denhardt)为代表的公共行政学家认为强调政府管理忽视了公民的权利和价值,政府应该是公民和社会公共利益的代表,提倡“新公共服务”是政府的基本职能,“新公共服务”理念把市场追求个体利益最大化提升为公共利益最大化,强调公共利益是政府服务的最终目的,在公共服务供给过程中政府应高度关注公民价值,不能把为公民服务简单等同为顾客服务,公民价值和公共服务高于企业家精神。弗里德曼指出,“对法律制度的要求不是来自‘社会’,而是来自具体的人、团体、阶级和阶层”。[54]政府服务职能的本质在于,满足人的主体需要,即保障公民的主体权利,运用公共权威和公共秩序维护经济社会秩序,实现区域的协调均衡发展。
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