土地资源背景

第二节　土地资源背景

一、我国土地资源研究历史

土地是人类生存和发展的基础，人类自诞生以来，一直和土地建立了一种牢不可破的关系。马克思说，土地是生存和存在的源泉。威廉·配第则认为土地是财富之母。土地资源的重要性不言而喻，而研究土地资源的开展工作同样重要，从这方面看，对土地资源不断的探索、开发和利用对人类而言有着比较重要而特殊的意义。

自新中国成立以后，大规模的土地资源调查与评估工作逐渐展开了。20世纪50年代，土地资源的研究调查工作由两大部分组成，一部分是对中国宜农荒地资源的调查与评估；另一部分是围绕橡胶种植而进行的橡胶宜林地调查与评估。这两大部分工作的完成,既促进了东北、新疆等地的宜农荒地的开发又加快了对华南、云南等橡胶适宜地的开发。在总结了50年代荒地资源调查、评估工作的基础上，中国科学院自然资源综合考察委员出版了《中国宜农荒地资源》一书，该书比较系统的阐述了当时全国宜农荒地资源的现状以及发展趋势，包括宜农地的分类、分布、评估以及全国重点地区的土地开发条件和以后利用的大体方向，为后期土地类型研究和土地资源开发利用奠定了坚实的基础。随后农业部于20世纪50年代和80年代在全国范围内先后开展了土壤普查和草地资源调查工作。林业部于70年代和90年代先后开展了5次全国林地资源普查与复查工作。紧接着，80年代初，在全国开展了重点区域的水、土地、气候以及生物资源的调查工作，并且提出了一整套合理开发利用资源的研究方案。80年代末，中国科学院在对中国进行1:100万土地资源图与土地类型图的研制工作的基础上，出版了《中国1:100万土地利用图》和《中国1:100万土地资源图》。1984年，全国土地资源概查工作在国家土地资源管理局的计划中完成。1991年，中国科学院利用土地资源编制图完成了对土地资源生产能力与人口承载量之间的关系研究。1994年，国家土地资源管理局在同FAO（联合国粮农组织）合作的基础上，完成了中国土地资源的潜在人口支持能力的课题研究。接着，国家土地管理局在1:5万基础上于1996年完成了全国土地资源开发与利用详查工作。综上所述,自20世纪50年代末至20世纪90年代末，土地资源研究的主要内容从单一的荒地开垦研究逐渐转移到了土地资源的调查、制图与评估上来了。国土资源大调查活动于2000年开始启动，涉及土地资源领域的主要是“西部大开发土地资源调查评估”。近几年已查清了我国耕地后备资源类型、数量、质量和分布规律,形成包括图库、数据库和各类报告在内的一系列耕地后备资源调查成果,进而将后备耕地资源调查评估工作扩大到全国各省市。2004年，国土资源部地籍司策划在全国范围内开展土地更新调查(第二次全国土地调查)，此项工作由国务院牵头于2007年7月全面启动,2009年10月完成。同时，应用遥感技术和GIS手段坚持对84个重点城市进行土地资源动态监测。⁽⁷⁾

二、我国土地资源的现状

（一）我国土地资源现状

中国土地辽阔，总面积约960万平方公里。概括来看，中国土地资源的现状如下：（1）土地类型多样。其中湿润、半湿润区土地面积占52.6%；干旱、半干旱区土地面积占47.4%。从地形高度看，从平均海拔50米以下的东部平原，逐级上升到西部海拔4000米以上的青藏高原。（2）山地面积大。山地（包括丘陵、高原）面积约633.7万平方公里，占土地总面积的66%。全国1/3的人口，2/5的耕地和9/10的有林地分布在山地。（3）农用土地资源比重小。中国土地总面积很大，按现有技术经济条件，可以被农林牧渔各业和城乡建设利用的土地资源仅627万平方公里，占土地总面积的65%。其他约1/3的土地，是难以被农业利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒漠等。在可被农业利用的土地中，耕地和林地所占比重相对较小。耕地约1.35亿公顷，占土地总面积的14%；林地约1.67亿公顷，占17%。（4）后备耕地资源不足。据统计，在天然草地、蔬林地、灌木林地和海涂中，尚有适宜于开垦种植农作物、发展人工牧草和经济林木的土地约3530万公顷，占全国土地总面积的3.7%。⁽⁸⁾

（二）我国国土资源利用与保护工作当中存在的问题及解决办法

1.存在的主要问题

（1）大规模违规地的使用

改革开放以来，随着我国工业化、现代化步伐的加快，城镇化水平的不断推进，因此需要为工业、制造业、城镇化建设提供更多的土地资源保障；而自身的缺陷则是由于管理方面的紊乱造成的，比如：一些地方政府的过度扩张行为，大量设立开发区、盲目滥占耕地，在财政和政绩双重压力的驱动下，搞所谓的“面子工程”，滥用职权挥霍土地，把国家的土地资源当作自己地方政府的自有财产和政府消费的财政收入的主要来源，大量的通过土地“农转非”这种手段，获得丰厚的寻租费用和在此过程中而产生巨大的土地利润差价，不断地大量攫取土地资本增值收益，由于这些不合理的利用，致使我国耕地的保护面临着十分严峻的困难。而更为严重的问题是，我国的耕地后备资源本来就不足，可供以后开垦的荒地数量很少，而城镇化的加剧和人口的激增都对房地产开发用地进一步加剧，每年由于此的耕地不断增加，造成了我国可耕地面积的进一步减少。据推测，到2012年，我国耕地将下降到0.89亿~0.93亿公顷。随着我国人口越来越多，耕地却越来越少的现实状况，在土地的管理和利用上的压力将进一步加剧。⁽⁹⁾

（2）土地资源质量严重退化及生态环境破坏

今年来我国土地质量不断下降，生态环境珠江恶化也是我们不得不面对的问题，具体表现在以下几个方面：第一，土地沙漠化加剧。我国国土面积本来就是一半位于干旱和半干旱地区，其中的荒漠面积更是达到了264万平方公里，相当于我国领土总面积的1／4，而且从目前看，我国领土沙漠化面积还在进一步加剧，大概平均以每年67万平方公顷的速度延伸着，土地沙化后形成沙丘不但造成了威胁着交通与村镇，更是不断地侵占着可耕种的农田面积。第二，水土流失严重，造成了土地的肥力退化、地力减退。过度垦殖和滥砍滥伐是造成这种流失的主要原因。目前我国水土流失的总面值达356万平方公里，占国土总面积的36.8%，20世纪50年代以来，我国修建的8.4万万座水库中的总库容已经减少了40%，造成的直接经济损失超过100亿元。第三，我国土地污染也是一个需要面对的问题，随着人口的急剧增长，工业的迅猛发展，固体废物的不断向土壤表面堆放和倾倒，有害废水不断的向土壤中渗透，大气中的有害气体及飘尘也不断地随雨水降落在土壤中，导致了土壤的严重污染。⁽¹⁰⁾

2.我国国土资源利用与保护工作措施。

在保护我国土地资源的合理利用过程中应该始终做到以下几点：

（1）加快经济增长方式和土地利用方式的转变

首先，要加快产业政策的调整和经济增长方式的转换，不断地优化土地利用结构。产业政策主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策这四大部分。发达地区的城市产业一般都处在“二、三、一”的阶段，产业结构调整的大体方向是加大对第三产业的投入，使城市的产业结构调整为“三、二、一”，作这种调整的原因是，就土地本身利用的集约度和土地的利用效益而言，第三产业的土地利用集约度远远大于第一、第二产业。而在产业技术政策与产业布局政策的调整上，应该由资源密集型产业导向转化为资源节约型产业导向，促进产业技术的不断升级和产业布局的集中发展。

在对农业内部进行结构调整时，也应该向遵循这种原则，努力促成土地方式由粗犷型利用向集约利用的农业耕作方式和种植方式转化，大力提倡各种土地节约型技术和项目的开展。

其次，在城市化进程的过程中要注意准确引导，不断地提高土地利用的集约度。土地资源的约束是城市化进程的首要制约因素，而在城市化进程中，更应该要把土地利用规划作为主导，稳步推进城市化进程。土地利用规划的内涵就是根据社会经济发展的基本需求对土地资源实行再分配的过程。因此，必须着眼于土地的可持续发展利用，其基本的核心是如何处理好生存和发展的关系问题，规划的方法应该以供给来定位土地的需求，并适当结合当地的实际需求。

最后，在建筑用地的使用上，必须遵循以集约利用土地为准则，严格控制建筑用的的审批。在城镇化进程中，想要达到既能够提到城市化水平有能够缓解耕地数量减少的双重压力，其唯一的方法就是实现对土地的集约利用。在遵循总规划的基础上合力利用土地资源，采取比较集中的内涵式和合理的外延式相结合的方法，最后达到双赢的目的。

（2）加强对土地使用方式的管理，保护耕地资源的数量稳定

第一，把基本农田保护放在第一位，对弹性耕地总量实行弹性的动态平衡政策。这一政策是中央政府在我国耕地面积逐年减少的情况下，处于对粮食安全的考虑而做的正确决策，但由于其对于新开垦的耕地质量标准要求比较模糊，更没有考虑到土地开发造成的环境生态影响和地区之间的人地关系差异，从这方面上看，这一政策的效果有点不佳。以此，应当把耕地总量指标作为实现动态平衡的目标，对耕地总量实行动态平衡政策。

第二，对用地审批严格把关。根据相关的动态政策规划，对审批用地严格把关，对待后耕地的管理监督不断加强，坚决收回各种违规的和不符合国家相关产业政策的项目用地，对一些“不切实际”的面子工程，坚决不予审批。对一些重点地区和重点城市，重点项目组织严格检查，不断强化建筑用的的批后监督管理，尽快的全面落实建筑用地的备案和批后审查制度，建立完善的土地利用信用评估机制。

第三，在全国范围内尽快实施国土资源管理听证制度。加快对基准地价的拟定或修改、对土地利用总体规划的编制或修改、对区域性征地补偿标准和安置方案拟定或修改、对非农建设占用基本农田方案的拟定。当事人要求举行听证的权利必须公开告知，对于当事人要求的应当组织国土资源主管部门听证，达到执政为民、以民为本的理念，为国土资源管理部门政府职能的转变和管理方式的创新提供比较完善的实体和程序保障措施。

（3）加强对土地资源质量保护，减少因此而造成的土地资源流失

其一，在对农地保护措施上，实行以退耕还林、退耕还草以及休耕为主，加强对土地质量的保护。对农地有力的保护可以减少土壤的侵蚀量和水土的流失量。

退耕还林、退耕还草、休耕就是将一些较容易发生侵蚀的区域耕地转化转化为林地、草地或者休耕，有利于更好的涵养水源，保护水土的流失。从长期来看，通过对农地的保护，既可以维持粮食的生产能力又可以不破坏当地的生态环境。因为在这个过程中，农业的自我调节和恢复能力逐渐发挥，因此，土地资源的利用变得非常重要。

其二，逐渐实行对中低产田的改造，提高土地生产力。我国的耕地面积不断减少的趋势越来越明显，为了不断满足人口增长的压力，保障生态退耕的有利进行，遏制耕地质量的下降，必须对土地采用集约化管理和利用，大力加强基本农田的建设和改造。由于我国的种地产田比例较大，投入产出效益就变得相当明显了。而中低产田改造较荒地的开垦具有投入少，用工省、见效快、效益高等优点，因此，通过改造中低产田可以不断挖掘耕地生产能力，而在荒地开垦和废弃地复垦上而要进行仔细考虑了。⁽¹¹⁾