联系的实践和讨论

鄞州区人户一致调查、联系的实践和讨论

任　川

人口普查是一项庞大复杂的系统工程，需要大量的准备工作，户口整顿就是其中一项十分重要的准备。人口普查给户口整顿工作确定了三个方面的目标任务，一是查清户口情况，即通过全面登记，查清户籍人口、流动人口、境外人口的数量、结构、分布和流动情况。二是改进户口管理，改进户口的应登未登、应销未销和户籍人口户口登记差错等问题，并处理落实好相关户口政策。这两步需要以公安部门为主，人口普查机构配合下完成。三是做好联系，公安部门把登记好的资料交给同级人口普查机构，由人普办组织人户分离人口的联系，使一定区域内登记的人户分离人口户籍地信息与居住地信息相一致，这也是户口整顿资料关键作用所在，进而为普查登记提供可靠的基础资料。

本文根据鄞州区“六普”工作实践，深入分析户口整顿工作存在的问题和原因，通过实证探讨进行人户分离人口联系交流的途径，并提出相关建议。

一、户口整顿工作存在的问题

“六普”户口整顿工作并没有很好地实现为人口普查服务的目的，关键在于户口整顿在实施方案、实施时间、指标口径衔接、资料交接等方面均存在问题。

（一）整体启动时间太晚

“六普”户口整顿市级试点在2010年4月下旬开始，试点结束后并没有迅速推开，按照统一部署，全市户口整顿动员暨培训会议于7月14日召开，区公安局、人普办于7月19日召开由乡（镇、街道）派出所所长和人普办常务副主任参加的全区户口整顿动员暨培训会。根据户口整顿方案规定，区户口整顿工作分三个阶段：第一阶段，2010年7月10日至7月20日，主要做好动员部署、方案制定、选调培训户口整顿调查人员、调查表印发和宣传发动等；第二阶段，2010年7月21日至8月15日，完成户口整顿入户调查和数据录入；第三阶段，2010年8月16日至8月30日，完成验收，调查资料报人普办。从工作部署来看，户口整顿工作需要在50天时间内从准备到全面完成，步骤十分严密，工作效率非常高。

但实际上，面对十分复杂的人口情况、庞大的工作量，公安部门显然估计不足。据了解，大多数户口整顿调查员登记工作是在8月初甚至更迟才开始。户口整顿数据资料录入工作由各基层派出所负责，一直到9月底还不能向区人普办报送完整的资料。从时间上来看，太晚了。

（二）部分指标与普查指标未做到紧密衔接

户口整顿的部分指标没有做到现普查指标口径的紧密衔接，造成了资料运用上的困难，一些看似并不十分重要的指标，没有系统地、细心地考虑与人口普查对应指标的衔接。

1．“调查小区”指标。该指标在户口整顿指标解释中没有明确规定，户口整顿方案中提到：有条件的地方可绘制居民小区实有房屋示意图，根据户口整顿调查员与人口普查调查员“二员合一”原则，按照300∶1的比例，抽选具有高中文化水平、工作认真负责的户口整顿调查员。可见，户口整顿中的调查小区划分主要是按人进行的，没有严格按区域进行。户口整顿的分调查小区（公安部门最终也没有提供出来）资料是无法与普查小区相对应的。

2．户的解释标准不一。户口整顿中“户序号”一栏填表说明中规定，同一住址、同一成套房屋为一户，即一个地址的所有人登记为一户，这种登记方法是公安部门平时户籍管理的登记办法，对于一些外来人口众多，有大量出租房的村、社区来说，按这种方法得到的户数数据，是没什么意义的。

（三）部分指标填写工作量大

“六普”户口整顿指标设计是较为详细全面的，共有户记录5项，人记录11项，比普查表短表指标各少了一项。从户口整顿工作主要是为人口普查服务的目标来看，在保证满足为人口普查提供基础数据的前提下，户口整顿表的指标设计应该尽量简单，尽量考虑从基层调查员填写方便出发，减轻调查员工作量，从而有利于提高速度、提高工作效率、提高质量。如户口整顿表中，“H4．本户详细地址”、“R6．户口登记地”、“R7．现居住地”三个指标，都要求人户分离人口填写具体中文地址，填写工作重复，工作量大且麻烦，同时，后期数据录入处理的工作量也很大，在指标的设计上完全可以做到优化整合。

（四）户口整顿登记工作准备不足

因为户口整顿工作开展时间较迟，工作深入到基层后，调查员工作时间不足，工作中存在的问题也较多，一是调查员接受培训的时间很少，一般只有半天，上阵很匆忙。二是户口整顿中的“调查小区”解释不明确，有随意性。三是一些外来人口多的村（居、社区），因时间紧，工作量大，部分调查员没有上门调查，而是直接抄写了户籍资料和外来人口管理资料。

此外，户口整顿中还碰到了户籍管理与实际区域的矛盾。现行公安部门的户籍管理系统中，户籍管理的单位可以是村、社区、居委会、农牧场、企事业单位和挂靠户口等，由于历史等原因，造成存在数量不少的无具体实际地域的户籍管理单位，如居委会，已消失老的国有、集体企业单位的集体户口等，在户口整顿登记中并没有作出明确的规定要求，这些户籍人口登记在何处成了问题，如果基层派出所简单地要求调查员以居委会等为单位登记（实际上也是普遍的做法），就会形成与普查区域划分上的矛盾。我区人普办在这次户口整顿数据录入前，按规定向公安部门提供了普查区字典库和普查区与村（社区、居委会）的对应关系。但从公安部门最后提供给区人普办的户口整顿分村资料来看，村级单位共有639个，比全区的普查区数量多出119个。

（五）户口整顿资料移交时间过迟

从工作上来看，公安部门和基层调查员已经尽了最大的努力完成了户口整顿登记和数据处理工作，并将登记结果资料移交给了区人普办。但时间比户口整顿方案规定的时间迟了一个多月，区人普办收到户口整顿数据资料的时间已经是9月底了，且不说数据资料的质量如何，从时间上来说，这时再要求区人普办组织基层开展人户分离的核对工作，确实来不及了。“六普”户口整顿资料没能发挥其应有的作用，确是一大憾事。

二、鄞州区户籍人口人户一致调查和联系情况

户口整顿工作的重要性在于为人口普查提供基础资料。我国自1964年第三次人口普查起，就进行了人口普查前的户口整顿工作，此后，历次普查的准备阶段都进行了户口整顿工作，充分说明户口整顿工作的重要性。

鄞州区地处浙江东部沿海，是我国经济十分发达的地区，外来人口众多，人口流动数量大且频繁，人户分离现象十分普遍，要提高人口普查数据质量，必须在普查登记前利用户口整顿资料对人户分离人口进行切实有效的联系工作，作为区级人口普查办公室，人户分离人口联系的重点空间和区域应该是本乡（镇、街道）内各村之间和本区内各乡（镇、街道）之间的本区户籍的人户分离人口。

由于“六普”户口整顿工作整体启动晚，错过了开展的最佳登记时间（5、6月份）。如果普查准备工作缺少了这一重要环节，后续普查登记等方面的数据质量就会难以把握，要实现一定区域内外来外出人口数量平衡只有靠“碰运气”了。

鄞州区人普办在认真研究分析的基础上，及时提出了一套可行的解决办法，就是率先实施鄞州区户籍人口的人户一致情况进行调查等一系列工作，从而创造出为全区户籍人口中人户分离人口的相互联系交换平台，为普查数据质量起到了至关重要的保证作用。

（一）鄞州区户籍人口人户一致情况调查工作主要特点

1．登记对象主要是本区户籍人口，同时，还规定包括：①户口待定的人口，即出生未报户口、退伍、二劳释放等尚未落实户口的人；②与鄞州籍人口共同生活在一起，户籍在区外的家庭成员。

2．按普查小区登记，区域口径保证与后续的《户主姓名底册》和普查登记相一致。

3．户（家庭户、集体户）的解释标准与普查口径一致。

4．村空挂户口登记在村委会所在的普查小区，户籍关系挂在派出所或有关单位的，由派出所（或单位）所在地普查小区登记。

5．无区域未设普查区的居委会所辖居民，在本乡内，其户籍地址所在村视作该村居民户籍地。具体要求这些居委会一是将居住在本乡（镇、街道）区域内的人口逐一分给居住地各村，由村作为人户一致人口登记，居委会不再登记；二是外出乡（镇、街道）外的人口由居委会负责登记户籍，居委会根据这部分人口数量的多少，在所在地村设立相应普查小区。

（二）调查表的设计和填写方法

1．调查表指标增加了“建筑物编号”，目的是更好地保持与普查小区示意图的对应联系。

2．本户居住情况增加一项圈填项，即“唯一居住住房”。

3．人记录共15项，甲栏为姓名及身份证号码；1—11栏均为打“√”栏，一个人只能选择其中一项“√”；12—13栏选择填人户分离的具体时间（如2005年8月等）；是人户分离人口的话，必须在“乙”栏填写具体地址。与户口整顿登记表相比，调查登记表显著优化，填写非常方便，基层工作效率大大提高。

4．与户口整顿表的关系，除了不能满足“R2．与户主关系”、“R10．联系电话”二个并不重要的指标外，其他均可相互衔接。

（三）调查工作的组织开展情况

区人普办7月初完成了调查表的设计、调查方案、调查表的印刷等相关准备工作。7月13日，区人普办召开乡（镇、街道）人普办常务副主任和业务骨干会议，正式部署鄞州区户籍人口人户一致调查工作。工作主要分三个阶段：

第一阶段为准备培训阶段，2010年7月16日前，区人普办完成方案设计、制度、报表印刷，分二级培训乡（镇、街道）业务骨干和调查员，调查工作布置到调查员。

第二阶段为调查填表阶段，2010年7月底前基本完成调查表填写任务，8月6日上报第一次乡级过录汇总表。事实上，一些工作量大的普查区，登记工作推迟到8月10日才基本完成。

第三阶段为联系交流阶段，原定要求在9月初完成。根据工作进展，区人普办于8月18日专门召开会议，第一次集中组织乡（镇、街道）开展联系交流工作，交流方法采用普查员对“人在户不在”的人口填写联系单，从现住地向户籍地发送，户籍地普查员收到后进行逐人核对，确认无误后核对单返回，区人普办主要负责组织区内乡（镇、街道）间人户分离人口的交流，乡（镇、街道）人普办主要负责本乡（镇、街道）内村之间的联系交流。此后，区人普办每隔5—7天组织乡（镇、街道）进行集中资料交流，及时指出并改进联系交流过程中的一些存在问题，如各乡（镇、街道）间进度不平衡，乡（镇、街道）人普办偏重本乡内联系而不重视乡间交流，部分乡（镇、街道）联系单返回速度慢等问题，期间，区人普办定期编制乡（镇、街道）发出和处理返回情况汇总表，抓好乡（镇、街道）之间的平衡。同时，要求各乡（镇、街道）编制本乡（镇、街道）内人户分离人口流入流出平衡表。到9月中旬，区人普办先后组织了6次交流，经过区乡两级人普办和广大普查人员的共同努力，区内和乡内人户分离联系工作取得了非常显著的成效。

从全区人户分离人口联系、核对、交流情况来看，8月中旬初步汇总，乡内村之间和区内乡之间的外出、流入人口差距均在1．6万人以上，而最终结果为乡（镇、街道）内村之间（外出—流入）为128人，区内乡（镇、街道）之间（外出—流入）为4939人，人口登记的准确度和可靠性大大提高。

三、几点建议

户口整顿工作在人普工作中的重要作用毋庸置疑，但“六普”的户口整顿工作在组织协调上、业务衔接上、时间安排上都存在有待完善的地方。

（一）要加强领导，做好协调，形成合力

户口整顿工作要在党委政府和人口普查领导小组的统一领导下，明确为人口普查服务这一前提和中心目标任务，公安部门和各级人口普查机构不仅要统一口径、协调一致、密切配合，而且要明确分工、落实职责、各司其职，这样才能形成合力，才能确保各项工作任务按时顺利完成。要避免各唱各的调、各干各的事，造成数据脱节，人普不能利用的两张皮现象。

（二）要加强业务工作衔接

户口整顿工作不是公安部门或人普机构一家可以轻松完成的，需要两家通力合作，在一些调查业务问题上尤其要提前衔接，保证在目标统一的前提下，做到指标口径统一、指标设置合理。一是基础资料要衔接，由于户籍管理的基层单位与普查区不一致，在户口整顿登记工作开始前，需要将基层的户籍资料与普查区做一次全面的对接落实，保证全部户籍人口都能落实到每个具体的普查区和普查小区。二是指标口径要统一，公安部门正常户籍管理口径与人口普查口径是存在差异的，要从服务人口普查的大局以及从改进和规范户籍管理工作、适应新形势下人口发展变化对户籍管理工作提出的新要求出发，户口整顿指标应该与人口普查指标口径保持一致。三是指标设置要合理，由于户口整顿登记和数据录入处理工作量非常大，在表式的设计上应该从有利于基层工作方便的要求出发，尽可能进行优化，提高基层填表登记和数据录入处理效率，从而提高调查数据质量。

（三）工作时间要保证

从“六普”工作进度要求来看，户口整顿工作主要工作时间安排如下：区级户口整顿试点，时间安排在2010年4—5月；全面户口整顿，时间安排在2010年4—8月；户口整顿结果上报，时间安排在2010年7—8月；人户分离人口联系，时间安排在2010年6—9月。实际情况如本文第一部分所述，区人普办9月底才从公安部门收到与普查口径并不一致的分村的户口整顿汇总资料，用这个资料进行人户分离联系已经没有时间了。从工作进度要求来看，户口整顿工作应该在5月份全面启动，6月份完成登记工作，7月份完成数据录入处理，8月份完成人户分离核对工作。否则，将会拖累其他工作，影响数据质量。与此同时，为配合户口整顿工作顺利开展，人口普查的普查区、普查小区划分和普查小区示意图绘制工作应该提前进行，让户口整顿调查按照人口普查划分好的普查小区进行调查登记。

（四）建立网上信息联系交换平台

人口流动性大，人户分离现象普遍，是现阶段人口情况的重要特点之一，也是当前人口普查工作面临的难点所在。人户分离现象从其区域来看，可分为乡内村之间、县内乡之间、地市内县之间等等，距离跨度越大，信息对称性、可靠性就会越差。作为县级人普机构，工作的重点在乡内村之间、县内乡之间人户分离人口的联系交流，我区需要联系交流的这类人口近20万，靠人工填写联系单，然后组织集中交流的工作量是非常庞大的，并且因各地工作不平衡，交流效率难以提高，需要花费大量的人力和时间。因此，在今后的普查中应该考虑建立统一的网上信息联系交换平台，利用互联网技术的优势来做好人户分离人口的联系和交流，工作的效率将会得到大大提高。

（五）户主姓名底册指标不宜过多、上报时间不宜过早

这个问题本来不该在本文中讨论，但“六普”摸底工作及《户主姓名底册》的编制工作的被动，直接的原因就是户口整顿工作没有做到位造成的。

1．“六普”的《户主姓名底册》指标过多。指标多达32项，其中房空置情况等4项指标是《户主姓名底册》已经印发到基层后加上去的，显得有点不太严肃，指标比“五普”多了20项。同时，由于指标设计的问题（采用其中关系，而没有采用并列设计），普查员填写的难度加大，工作量大大增加，填表差错率明显上升。

2．摸底工作重点不突出。摸底工作重点是要求普查员在全面熟悉自己普查工作范围，摸清本普查小区房屋情况、人口居住情况和补充完善普查小区示意图后，做好《户主姓名底册》的编制，《户主姓名底册》从其作用来看主要有三个：一是普查员普查登记的主要工具和参考依据，二是抽取长表的样本框，三是普查工作质量抽查的主要依据。“六普”《户主姓名底册》试图通过增加相关指标来弥补户口整顿工作的不足，解决人口外来、外出平衡问题，不仅在时间上已经不允许，而且《户主姓名底册》也没有这样的功能，结果往往会顾此失彼，影响了《户主姓名底册》的数据质量。

3．上报次数过多，不切合实际。“五普”时县级《户主姓名底册》汇总上报只有一次，上报时间为11月1日。“六普”上报时间被多次临时变更提前，要求县级第一次上报汇总表的时间提早到10月20日，时间的提前给基层工作带来了很大的被动，并且，还要求每隔两三天不断上报，极大地牵制了基层普查工作人员的精力，反而不利于普查数据质量把握。从实际结果来看，“六普”《户主姓名底册》的汇总结果与普查登记结果的差距要远高于“五普”。

宁波市鄞州区人口普查办公室